Die schwie­ri­gen Bezie­hun­gen der Ukraine mit inter­na­tio­na­len Kreditgebern

Um neue Hilfs­kre­dite zu erhal­ten, muss die Ukraine umfang­rei­che Refor­men umset­zen. Auf­grund schlep­pen­der Imple­men­tie­rung wurden inter­na­tio­nale Kredite ein­ge­fro­ren. Wie geht es weiter im Ringen um Geld und Reformen?

Die ukrai­ni­sche Zivil­ge­sell­schaft ver­folgt mit großem Inter­esse den Besuch einer Dele­ga­tion des Inter­na­tio­na­len Wäh­rungs­fonds (IWF), die vom 12. bis zum 16. Februar in Kyjiw ist. Eine zen­trale Rolle bei den Ver­hand­lun­gen um fri­sches Geld nimmt die For­de­rung west­li­cher Geld­ge­ber nach der Grün­dung eines unab­hän­gi­gen Anti­kor­rup­ti­ons­ge­richts (HACC) sein. Viele Beob­ach­ter erhof­fen sich von der Ein­rich­tung des HACC, dass dadurch die Arbeit des Natio­na­len Anti­kor­rup­ti­ons­bü­ros (NABU) ergänzt wird und nicht (wie bisher) nur gegen Kor­rup­tion ermit­telt wird, sondern Ver­ant­wort­li­che auch endlich zur Rechen­schaft gezogen werden. Diese Analyse zeich­net den Streit um das HACC im Kontext der lau­fen­den Ver­hand­lun­gen mit dem IWF nach und fragt, welche Rolle dabei das Kon­di­tio­na­li­täts­prin­zip ein­neh­men kann.

Inter­na­tio­nale Hilfs­kre­dite an die Ukraine

Kon­di­tio­na­li­tät meint, dass Staaten, die auf inter­na­tio­nale Hilfe ange­wie­sen sind, auch kon­kre­ten For­de­run­gen nach­kom­men müssen, um Kredite zu erhal­ten. Seit „der Revo­lu­tion der Würde“ 2014 hat die Ukraine vom IWF ins­ge­samt 13 Mil­li­ar­den US-Dollar in Nied­rig­zins-Kre­di­ten für makro­öko­no­mi­sche Sta­bi­li­sie­rungs­maß­nah­men erhal­ten. Der IWF spielt nicht nur wegen der Größe der Kredite eine beson­dere Rolle, sondern auch, weil Kredite wei­te­rer Geld­ge­ber häufig an die Kre­dit­ver­gabe des IWF gekop­pelt sind.

Von der Welt­bank kamen weitere 5,5 Mil­li­ar­den US-Dollar für spe­zi­elle Reform­be­mü­hun­gen. Und die EU stellte der Ukraine bis 2020 bis zu zwölf Mil­li­ar­den Euro in Aus­sicht. Davon flossen bereits 3,41 Mil­li­ar­den Euro in drei Tran­chen – die mit Abstand größten Kredite, die die EU jemals an Nicht­mit­glieds­staa­ten gezahlt hat.

Das Anti­kor­rup­ti­ons­ge­richt als zen­tra­les Streitobjekt

Bei fast allen Ver­ein­ba­run­gen, die die Ukraine mit inter­na­tio­na­len Geld­ge­bern schloss, war der Kampf gegen die Kor­rup­tion zen­tra­ler Bestand­teil. Ohne unab­hän­gi­ges Anti­kor­rup­ti­ons­ge­richt stößt dieser jedoch an seine Grenzen. So wurden bei­spiels­weise drei­vier­tel der Fälle gegen hoch­ran­gige Poli­ti­ker und Staats­die­ner, die das NABU seit 2015 vor Gericht brachte, verschleppt.

Die letzte IWF-Tranche in Höhe von einer Mil­li­arde US-Dollar erhielt die Ukraine im April 2017. Damals wurde im dazu­ge­hö­ri­gen Letter of Intent fest­ge­hal­ten, dass die not­wen­di­gen Gesetze zur Errich­tung des unab­hän­gi­gen Anti­kor­rup­ti­ons­ge­richts bis Mitte Juni 2017 ver­ab­schie­det werden müssen, damit das neue Gericht bis Ende März 2018 seine Arbeit auf­neh­men kann. Dagegen wehrte sich die ukrai­ni­sche Politik vehement.

Doch der inter­na­tio­nale Druck wuchs. Im Oktober 2017 sprach sich die Venedig-Kom­mis­sion  des Euro­pa­ra­tes nach Prüfung zweier ukrai­ni­scher Geset­zes­ent­würfe für die Grün­dung eines Anti­kor­rup­ti­ons­ge­richts aus. Nach langem Zögern brachte Prä­si­dent Poro­schenko schließ­lich am 22. Dezem­ber 2017 einen Geset­zes­ent­wurf zur Grün­dung des HACC ins Par­la­ment ein.

Doch die ukrai­ni­sche Zivil­ge­sell­schaft wies den Entwurf als unzu­rei­chend zurück, unter anderem, weil inter­na­tio­na­len Exper­ten bei der Auswahl der Richter ledig­lich eine bera­tende Funk­tion ein­ge­räumt würde. Der IWF-Dele­ga­ti­ons­lei­ter in Kiew schloss sich im der Kritik in einem Brief an die Prä­si­di­al­ver­wal­tung im Januar 2018 an. Die Welt­bank griff die Kritik des IWF eben­falls auf und machte eine Aus­zah­lung von 800 Mil­lio­nen Euro für weitere Reform­hil­fen davon abhän­gig, ob die Ände­rungs­vor­schläge im Sinne der Venedig-Kom­mis­sion umge­setzt werden. Auch die EU, die im Dezem­ber 2017 auf eine Aus­zah­lung einer Tranche von 600 Mil­lio­nen Euro unter anderem wegen des sto­cken­den Kampfs gegen die Kor­rup­tion ver­zich­tete, schloss sich der Kritik an.

IWF-Ukraine Bezie­hun­gen 2018

Bei den lau­fen­den Gesprä­chen in Kyjiw zwi­schen der ukrai­ni­schen Regie­rung und dem IWF ist die ent­schei­dende Frage, ob der IWF auf seine bis­he­ri­gen For­de­run­gen pocht. Zu den zen­tra­len, bis dato uner­füll­ten For­de­run­gen des IWFs zählen: Die Schaf­fung des HACC, die Anpas­sung der Gas­preise, Land- und Pen­si­ons­re­for­men sowie Anpas­sun­gen der Fis­kal­po­li­tik. Die jüngs­ten Signale von IWF und wei­te­ren west­li­chen Geld­ge­bern deuten darauf hin, dass die Geduld in Sachen Kor­rup­ti­ons­be­kämp­fung begrenzt ist. Nach poli­ti­schen Atta­cken gegen das NABU Ende ver­gan­ge­nen Jahres, die massive Kritik her­vor­rie­fen, schei­nen sich die inter­na­tio­na­len Geld­ge­ber keine fal­schen Illu­sio­nen zu machen. Sie knüpfen die Bereit­schaft zu wei­te­ren Kre­di­ten an strikte Bedin­gun­gen, wie die Grün­dung des HACC. Daraus ergibt sich die wich­tige Frage, wie sehr die Ukraine ange­sichts der makro­öko­no­mi­schen Erho­lung auf inter­na­tio­nale Hilfs­kre­dite ange­wie­sen sein wird.

2017 kam die Regie­rung fast ohne Finanz­hil­fen aus. Die Ukrai­ni­sche Natio­nal­bank teilte  im Januar 2018 mit, dass für das lau­fende Jahr zur Bei­be­hal­tung der makro­öko­no­mi­schen Sta­bi­li­tät min­des­tens zwei Mil­li­ar­den US-Dollar an IWF-Kre­di­ten not­wen­dig seien. Ukrai­ni­sche Finanz­ex­per­ten gehen davon aus, dass das Land ohne IWF-Gelder nicht über­le­ben würde. Die Folgen eines ukrai­ni­schen Exits aus dem IWF-Pro­gramm wären ver­hee­rend für die ukrai­ni­sche Wirt­schaft. Ohne Finanz­hil­fen sei der Wech­sel­kurs kaum zu sta­bi­li­sie­ren, die Infla­tion würde in die Höhe schie­ßen und drin­gend benö­tigte aus­län­di­sche Direkt­in­ves­ti­tio­nen ausbleiben.

Immense Schul­den­last

Nach Ein­schät­zun­gen ver­schie­de­ner Exper­ten muss die Ukraine zwi­schen 2018 und 2021 jähr­lich min­des­tens sieben Mil­li­ar­den US-Dollar an Schul­den beglei­chen. Alleine 2018 sind nach Angaben des ukrai­ni­schen Finanz­mi­nis­te­ri­ums 10,9 Mil­li­ar­den US-Dollar an Kre­di­ten fällig – das ent­spricht rund zehn Prozent des ukrai­ni­schen Brut­to­in­lands­pro­dukts (BIP). Gleich­zei­tig verfügt die Ukraine über ver­gleichs­weise schmale Fremd­wäh­rungs­re­ser­ven von knapp 19 Mil­li­ar­den US-Dollar (Stand Dezem­ber 2017). Und als ob das noch nicht genug wäre hat die Staats­ver­schul­dung der Ukraine, die 2013 noch 40% des BIP betrug, mitt­ler­weile 90% erreicht. Ende Februar wird außer­dem von einem Lon­do­ner Gericht ent­schie­den, ob die Ukraine umstrit­tene drei Mil­li­ar­den US-Dollar an Russ­land zurück­zah­len muss. Allein dadurch würden sich die Schul­den um weitere drei Prozent des BIPs erhöhen.

Alter­na­tive Finanzierungsquellen?

Trotz des sta­bi­len Wirt­schafts­wachs­tums von rund zwei Prozent sieht es daher alles andere als rosig aus für die ukrai­ni­sche Regie­rung. Die Frage nach alter­na­ti­ven Finan­zie­rungs­quel­len ist eben­falls schnell beant­wor­tet: Im Sep­tem­ber 2017 konnte die Ukraine noch Euro­bonds in Höhe von rund drei Mil­li­ar­den US-Dollar mit einem Zins­satz von 7,375 Prozent an den inter­na­tio­na­len Märkten plat­zie­ren. Dieses Jahr plant die Ukraine weitere zwei bis drei Mil­li­ar­den US-Dollar an Euro­bonds zu emit­tie­ren. Der Zins­satz der Bonds ist jedoch hoch, ver­gli­chen mit den knapp zwei Prozent der IWF-Kredite. Dass die Ukraine bei einem Aus­blei­ben der IWF-Gelder oder gar einem Aus­schei­den aus dem IWF-Pro­gramm genug Geld an inter­na­tio­na­len Finanz­märk­ten leihen könnte, um die Schul­den zu bedie­nen, wird bezwei­felt. Das Schei­tern der Gesprä­che mit dem IWF und anderen Geld­ge­bern würde ein fatales Signal an mög­li­che andere Kre­dit­ge­ber und Inves­to­ren senden. Andere denk­bare Kre­dit­ge­ber wie China, die in stra­te­gi­sche Res­sour­cen und Infra­struk­tur inves­tie­ren, könnten der Ukraine nicht in aus­rei­chen­dem Umfang unter die Arme greifen.

Aus­blick

Die Ukraine ist auch 2018 auf inter­na­tio­na­les Geld ange­wie­sen. Die Grün­dung des HACC ist eine zen­trale For­de­rung aller west­li­chen Geld­ge­ber. Daher muss die Ukraine einen Kom­pro­miss mit ihnen finden. Andere IWF-For­de­run­gen wie die Pen­si­ons- oder Land­re­form sind innen­po­li­tisch beson­ders heikel – spe­zi­ell in Anbe­tracht der mise­ra­blen Umfra­ge­werte von Prä­si­dent Poro­schenko und der anste­hen­den Prä­si­dent­schafts­wahl 2019. Sie fallen deshalb als Ver­hand­lungs­masse aus. Des­we­gen ist davon aus­zu­ge­hen, dass in den kom­men­den Monaten Bewe­gung in die Grün­dung des HACC kommt – obwohl große Teile der poli­ti­schen Elite kein Inter­esse daran haben, da es ihre Mög­lich­kei­ten, sich auf Kosten des Staates zu berei­chern beschnei­det und kor­rupte Poli­ti­ker zur Rechen­schaft ziehen könnte.

Fast wich­ti­ger als die Frage, wann das Gericht kommt, ist die Frage, mit welchem Per­so­nal, Mandat und mit welchen Mitteln es aus­ge­stat­tet sein wird. Hier werden sich der IWF und die inter­na­tio­na­len Geld­ge­ber wenig nach­gie­big zeigen und auf die Umset­zung der Emp­feh­lun­gen der Venedig-Kom­mis­sion pochen. Wie ein neues Gericht ohne poli­ti­sche Unter­stüt­zung gegen Teile der Elite vor­ge­hen wird, wird mit Span­nung ver­folgt werden. So viel scheint sicher: Die Aus­ein­an­der­set­zung um das Gericht und die kom­pli­zierte Bezie­hung der Ukraine zu ihren inter­na­tio­na­len Geld­ge­bern wird sich fortsetzen.