Straf­maß­nah­men alleine sind unzu­rei­chend!

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Auch vier Jahre nach der „Revo­lu­tion der Würde“ sind keine hoch­ran­gi­gen Poli­ti­ker, Beamten oder Geschäfts­leute wegen Kor­rup­tion ver­ur­teilt worden. In und außer­halb der Ukraine wird dies als Schei­tern der Anti­kor­rup­ti­ons­maß­nah­men betrach­tet. Der Fokus auf Straf­maß­nah­men alleine ist aber unzu­rei­chend, um Kor­rup­tion in der Ukraine nach­hal­tig zu redu­zie­ren.

Prä­si­dent Poro­schenko unter­zeich­nete nach län­ge­rem Hin und Her am 26. Juni 2018 das Gesetz zur Ein­rich­tung eines Hohen Anti­kor­rup­ti­ons­ge­richts (HACC). Dies ist eine der wich­tigs­ten Vor­aus­set­zun­gen für die Frei­gabe der nächs­ten Tranche des Inter­na­tio­na­len Wäh­rungs­fonds (IWF), auf die die Ukraine nach wie vor ange­wie­sen ist. Viel­mehr soll das HACC endlich ermög­li­chen, dass die vom Natio­na­len Anti­kor­rup­ti­ons­büro der Ukraine (NABU) ange­klag­ten, hoch­ran­gi­gen Poli­ti­ker und Beamter vor ein ver­nünf­ti­ges Gericht gestellt werden. Bisher haben die alten, nicht refor­mier­ten Gerichte immer wieder Wege gefun­den, die vom NABU ange­streng­ten Ver­fah­ren zu behin­dern oder zu ver­zö­gern. Von 220 Ankla­gen, die auf Ermitt­lun­gen des NABU zurück­ge­hen, gab es nur 21 Ver­ur­tei­lun­gen – kein ein­zi­ger davon ist ein hoher Beamter oder Poli­ti­ker.

Das NABU wurde von refor­mis­ti­schen Kräften mit starker Unter­stüt­zung inter­na­tio­na­ler Partner gegrün­det und ist ein starkes Bei­spiel für eine neue, von der Ver­gan­gen­heit los­ge­löste Insti­tu­tion mit hohen pro­fes­sio­nel­len Stan­dards im Ver­gleich zu anderen Straf­ver­fol­gungs­be­hör­den. Die neue Behörde weckt die Hoff­nung, dass die Ukraine im Laufe der Zeit ihr Regie­rungs­sys­tem ver­än­dern und Rechts­staat­lich­keit her­stel­len kann.

Schwa­che Insti­tu­tio­nen als zen­tra­les Problem

Derzeit ist die Ukraine aber ein Land mit schwa­chen Insti­tu­tio­nen, die von Eliten künst­lich schwach gehal­ten werden, um ihnen unge­hin­der­ten Zugang zu admi­nis­tra­ti­ven Rents (Pro­fi­ten) zu ermög­li­chen.

Dieses System der „Limited Access Order“ ist durch die Ver­schmel­zung von Macht und Geschäft gekenn­zeich­net. Der Staats­ap­pa­rat arbei­tet nicht für das Wohl des Landes, sondern für die engen Inter­es­sen unter­schied­li­cher Macht­grup­pen. Drei Fak­to­ren stützen dieses System: ein Mangel an poli­ti­schem und wirt­schaft­li­chem Wett­be­werb, unan­wend­bare Gesetze, die selek­tiv durch­ge­setzt werden können und eine unter­wür­fige, poli­tisch beein­fluss­bare Justiz.

Portrait von John Lough

John Lough ist Geschäfts­füh­rer der JBKL Advi­sory Ltd, einer Stra­te­gie­be­ra­tungs­firma und Asso­ciate Fellow des Russia & Eurasia Pro­gramms bei Chatham House in Groß­bri­tan­nien.

Über­frach­tete Erwar­tun­gen an das HACC?

Getrie­ben von der Ent­schlos­sen­heit des IWF, Refor­men durch­zu­set­zen, hat das Anti­kor­rup­ti­ons­ge­richt für die Geber­län­der der Ukraine und Anti-Kor­rup­ti­ons­ak­ti­vis­ten eine fast mys­ti­sche Bedeu­tung erlangt.

Das bis­he­rige Ver­säum­nis, einen ein­zi­gen hohen Beamten des Janu­ko­wytsch-Regimes zu ver­ur­tei­len, spricht Bände über den Zustand der alten ukrai­ni­schen Straf­ver­fol­gungs­be­hör­den und der Justiz. Es ist jedoch wichtig, Ursache und Wirkung nicht zu ver­wech­seln. Die Wurzel des Pro­blems ist, dass die Ukrai­ni­sche poli­ti­sche Elite sich an das Prinzip der kol­lek­ti­ven Soli­da­ri­tät (krugova poruka) hält. Das heißt so viel wie: Es gibt ein gemein­sa­mes Ver­ständ­nis, dass es trotz großer Unter­schiede inner­halb der Elite niemand im Gefäng­nis landen soll.

Eine in letzter Minute vor­ge­nom­mene Ände­rung des Geset­zes über das Hohe Anti­kor­rup­ti­ons­ge­richt unter­streicht den Wider­stand der Eliten gegen die Schaf­fung einer wirk­lich unab­hän­gi­gen Jus­tiz­be­hörde. Die kürz­lich zurück­ge­nom­mene Geset­zes­än­de­rung hätte ver­hin­dert, dass Fälle, die von der NABU ermit­telt wurden und derzeit vor den alten Gerich­ten laufen, an den neuen Gerichts­hof über­ge­ben werden können. Damit wäre die gesamte Arbeit, die das NABU seit der Grün­dung im Jahr 2015 geleis­tet hat, prak­tisch zunichte gemacht. Jetzt muss abge­se­hen werden, wie schnell das neue HACC gegrün­det wird und mit welchen Rich­tern es besetzt wird. Die Erwar­tun­gen an das neue Gericht sind aber fast uner­füll­bar hoch.

Über­mä­ßige Beto­nung auf Straf­maß­nah­men?

Die Beto­nung von Straf­maß­nah­men ist ver­ständ­lich: Eine der zen­tra­len For­de­run­gen der „Revo­lu­tion der Würde“ 2014 war es, kor­rupte Beamte endlich rechts­staat­lich ver­ur­teilt zu sehen. Weil es bis heute aber keine Ver­ur­tei­lun­gen hoch­ran­gi­gen Beamten oder Poli­ti­ker gibt, wird die ukrai­ni­sche Gesell­schaft zuneh­mend des­il­lu­sio­niert.

Die Glaub­wür­dig­keit des NABU wird weiter dar­un­ter leiden, wenn seine Unter­su­chun­gen nicht zu Ver­ur­tei­lun­gen führen. Theo­re­tisch sollten Straf­maß­nah­men auch Kor­rup­tion ver­hin­dern oder min­des­tens ver­rin­gern. In Abwe­sen­heit einer sys­te­mi­schen Trans­for­ma­tion, die auf einer Öffnung der „Limited Access Order“ beruht, dürften Straf­maß­nah­men jedoch nur begrenzte Ergeb­nisse in Bezug auf die Ver­rin­ge­rung der Kor­rup­tion bringen.

Dafür gibt es zwei Gründe: Erstens ist die „Limited Access Order“ nicht nur korrupt. Sie wird ange­trie­ben durch Kor­rup­tion und wird sie auch wei­ter­hin erzeu­gen, wenn es keine sys­te­mi­sche Trans­for­ma­tion gibt. Zwei­tens werden die Eliten ver­su­chen jeg­li­chen Gerichts­pro­zes­sen zu wider­ste­hen, diese zu ver­zö­gern oder zu dis­kre­di­tie­ren. Rumä­nien dient hier als inter­es­san­tes Bei­spiel. Mehr als 20 Jahre nach dem Sturz des Ceau­sescu-Regimes dauerte es, bis der erste hohe Beamte ins Gefäng­nis kamen. Obwohl Rumä­nien ein viel offe­ne­res poli­ti­sches und wirt­schaft­li­ches System als die Ukraine hat, kämpfen ein Teil seiner Eliten immer noch hart, um die Macht seiner Anti­kor­rup­ti­ons­be­hörde ein­zu­schrän­ken.

Ände­rung der Anreiz­struk­tu­ren

Ein wirk­sa­me­rer Ansatz wird darin bestehen, auf den bedeu­ten­den Errun­gen­schaf­ten der Ukraine seit 2014 auf­zu­bauen. Hier geht es spe­zi­ell um die Ver­rin­ge­rung des Raums für kor­rupte Prak­ti­ken. Die Sanie­rung der staat­li­chen Gas­ge­sell­schaft Naf­togaz, die Reform des Steu­er­sys­tems, die Schlie­ßung betrü­ge­ri­scher Systeme im Ban­ken­sek­tor und die Ein­füh­rung einer digi­ta­len und trans­pa­ren­ten Platt­form für öffent­li­che Auf­träge (ProZorro) zeigen, dass echte Fort­schritte bei der Ver­rin­ge­rung von Kor­rup­tion möglich sind. Das Insti­tut für Wirt­schafts­for­schung und Poli­tik­be­ra­tung, ein füh­ren­der ukrai­ni­scher Think-Tank, hat kürz­lich berech­net, dass Refor­men des Gas­sek­tors und Maß­nah­men zur Ein­schrän­kung des Steu­er­be­trugs in großem Maßstab 6 Mil­li­ar­den U.S.-Dollar oder 6 Prozent des Brut­to­in­lands­pro­duk­tes ein­ge­spart haben.

Dies ist zwar ein ermu­ti­gen­der Anfang, doch gibt es auch in anderen Berei­chen viele Mög­lich­kei­ten für ähn­li­che Maß­nah­men. Zahl­rei­che Staats­be­triebe werden noch von Beamten oder gewis­sen Inter­es­sen­grup­pen domi­niert. Damit kon­trol­lie­ren sie die Mög­lich­keit, Geld direkt aus den Staats­be­trie­ben abzu­füh­ren. Eine mutige Dere­gu­lie­rung und gut durch­dachte Pri­va­ti­sie­rungs­welle können dabei helfen, die will­kür­li­che Macht ein­zel­ner Offi­zi­el­ler in den betrof­fe­nen Betrie­ben zu begren­zen.

Über­re­gu­lie­rung als Teil des Pro­blems

In der ukrai­ni­schen „Limited Access Order“ haben Beamte, die mit der Auf­recht­erhal­tung dieses Kor­rup­ti­ons­sys­tem betraut sind, oft Befug­nisse Unter­neh­men durch ein System der Über­re­gu­lie­rung zu erpres­sen. Ein Übermaß von kom­pli­zier­ten Regeln und tech­ni­schen Regu­la­rien, die sich teil­weise wider­spre­chen, stellen sicher, dass kein Unter­neh­men jemals die Regeln voll­stän­dig ein­hal­ten kann. Die Ver­schmel­zung kor­rup­ter Inter­es­sen in staat­li­chen Stellen mit der orga­ni­sier­ten Kri­mi­na­li­tät ist ein beson­ders häss­li­ches Merkmal dieses Systems und kann nur durch eine grund­le­gende Reform der Steu­er­po­li­zei, des Zoll­sys­tems und der Straf­ver­fol­gungs­be­hör­den, ein­schließ­lich des Sicher­heits­diens­tes (SBU), ange­gan­gen werden.

Nach der klas­si­schen Defi­ni­tion von Robert Klit­gaard bedeu­tet Kor­rup­tion Monopol plus Dis­kre­tion minus Rechen­schafts­pflicht (C=M+D-A). Wenn die Ukraine Maß­nah­men ergrei­fen kann, um die Mono­po­li­sie­rung der Wirt­schaft zu ver­rin­gern, den Spiel­raum für kor­rupte Büro­kra­ten weiter ein­zu­schrän­ken und die Rechen­schafts­pflicht zu erhöhen, hat sie die Chance, einen ent­schei­den­den Durch­bruch bei der Bekämp­fung der Kor­rup­tion zu erzie­len.

Wahl­re­form als zen­tra­les Schlacht­feld

Die Wahl­re­form ist das zen­trale Schlacht­feld. Im der­zei­ti­gen System sind viele Abge­ord­nete in der Lage, ihre Sitze zu kaufen. Für ihre Unter­stüt­zung bei der Gestal­tung oder Ver­ab­schie­dung von Geset­zen, die die Inter­es­sen betrof­fe­ner Par­ti­ku­lar­in­ter­es­sen begüns­ti­gen, können Sie dann Geld ver­lan­gen, um ihre anfangs getä­tig­ten „Inves­ti­tio­nen“ in das Mandat zurück­zu­ho­len. Um dieses System zu durch­bre­chen muss eine Öffnung der Politik für neue Kräfte, die bereit sind, nach anderen Regeln zu spielen, erfol­gen.

Einer­seits müssen die „Kosten“ der Politik redu­ziert werden, um neuen Poli­ti­kern den Schritt in die Politik zu ermög­li­chen. Ande­rer­seits wird das durch recht nied­rige Löhne und die hohe Kon­zen­tra­tion des Reich­tums erschwert. Des­we­gen sind vor allem starke kar­tell­recht­li­che Maß­nah­men, wie sie in den Ver­ei­nig­ten Staaten um 1900 zum Ende des „Gilded Age“ ein­ge­führt wurden, not­wen­dig. Doch diese Pro­zesse können nicht ohne die poli­ti­sche Unter­stüt­zung des fort­schritt­li­chen Teils der Eliten statt­fin­den, der mehr Wert dar­auf­legt, seine Inter­es­sen durch starke Insti­tu­tio­nen zu schüt­zen als durch per­sön­li­che Abspra­chen im Ver­bor­ge­nen.

Teu­fels­kreis durch­bre­chen

Das ist der Teu­fels­kreis, den die Ukraine durch­bre­chen muss. Um eine solche sys­te­mi­sche Trans­for­ma­tion zu errei­chen, brau­chen die reform­ge­sinn­ten Kräfte in der Ukraine – inner­halb und außer­halb der Regie­rung – die Unter­stüt­zung der inter­na­tio­na­len Geber­län­der und Partner. Ein bes­se­res Ver­ständ­nis der ein­zel­nen Mecha­nis­men der sys­te­mi­schen Kor­rup­tion ist daher drin­gend von­nö­ten, damit diese sys­te­ma­tisch geschlos­sen werden können. Die zen­trale Her­aus­for­de­rung ist es also den Spiel­raum, ein­zel­ner Poli­ti­ker, Beamter oder Geschäfts­leute zu stehlen, zu ver­rin­gern. Straf­maß­nah­men sind dabei ein Teil der Lösung, aber nur ein kleiner Teil.

 


Aus dem Eng­li­schen von Mattia Nelles

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