Dezen­tra­li­sie­rungs­re­form in der Ukraine

Seit 2014 hat die ukrai­ni­sche Regie­rung umfang­rei­che Refor­men ange­sto­ßen. Während einige Reform­vor­ha­ben in jüngs­ter Zeit stocken, gilt die Dezen­tra­li­sie­rungs­re­form trotz Her­aus­for­de­run­gen und Schwie­rig­kei­ten als eine der erfolg­reichs­ten und dyna­mischs­ten Refor­men in der Ukraine. Sie hat schon jetzt die Lebens­rea­li­tät vieler Men­schen außer­halb der Haupt­stadt Kiew ver­än­dert. Trotz Erfol­gen ist es bis zum Abschluss der Reform aber noch ein weiter Weg.

Dezen­tra­li­sie­rung: Begriff und Hintergründe

Wie alle ehemals sozia­lis­ti­schen Staaten kämpft die Ukraine seit ihrer Unab­hän­gig­keit 1991 mit dem Erbe des sowje­ti­schen Systems, in dem Kom­pe­ten­zen und Res­sour­cen vor allem in der Haupt­stadt und in einigen wenigen regio­na­len Zentren kon­zen­triert waren. Schon bald nach der Unab­hän­gig­keit wurde klar, dass diese Macht­kon­zen­tra­tion Haupt­ur­sa­che für eine schwa­che wirt­schaft­li­che Ent­wick­lung in weiten Teilen des Landes sowie die geringe Qua­li­tät öffent­li­cher Dienst­leis­tun­gen außer­halb der Bal­lungs­räume ist. Unter dem Begriff Dezen­tra­li­sie­rung wird daher in der Ukraine seit vielen Jahren eine grund­le­gende Umge­stal­tung der öffent­li­chen lokalen Ver­wal­tung dis­ku­tiert. Im Kern geht es dabei um die Ver­la­ge­rung von Kom­pe­ten­zen und Res­sour­cen von der zen­tral­staat­li­chen auf die lokale Ebene.

Roland Hacken­berg ist Team­lei­ter des Moni­to­ring, Visi­bi­lity and Know­ledge Manage­ment Team des U‑LEAD with Europe Programms.

Die Revo­lu­tion der Würde von 2013/​2014 hat den Dezen­tra­li­sie­rungs­be­mü­hun­gen nach jah­re­lan­gem Still­stand neuen Schwung gegeben. Dabei ver­lau­fen zwei Reform­be­mü­hun­gen par­al­lel: Die eigent­li­che Dezen­tra­li­sie­rung von Kom­pe­ten­zen und Res­sour­cen von der natio­na­len auf die kom­mu­nale Ebene sowie eine Gemein­de­re­form, die durch den frei­wil­li­gen Zusam­men­schluss von Klein­kom­mu­nen, neue, leis­tungs­starke Gemein­den schaf­fen soll.

Neue Gemein­den als Motor der Dezentralisierung

Viele der ehemals über 11.000 Gemein­den der Ukraine waren vor Beginn der Gemein­de­re­form Kleinst­ge­mein­den mit teil­weise wenigen hundert Ein­woh­nern. Diese hatten es schwer, öffent­li­che Dienst­leis­tun­gen für ihre Bürger/​innen eigen­stän­dig zu orga­ni­sie­ren und zu finan­zie­ren. Selbst in einem dezen­tra­li­sier­ten System können zu kleine Gemein­den viele öffent­li­che Auf­ga­ben wie bei­spiels­weise die Orga­ni­sa­tion der kom­mu­na­len Müll­ab­fuhr nicht sinn­voll und effi­zi­ent übernehmen.

Über ein vor allem finan­zi­el­les Anreiz­sys­tem ermu­tigt die ukrai­ni­sche Regie­rung seit 2015 die Gemein­den, sich frei­wil­lig zu grö­ße­ren Gemein­den zusam­men­zu­schlie­ßen. Bislang sind knapp 36% der ukrai­ni­schen Gemein­den fusio­niert, in denen knapp 20% der Bevöl­ke­rung der Ukraine leben. Diese Gemein­den pro­fi­tie­ren in beson­de­rem Maße von der par­al­lel ver­lau­fen­den Dezen­tra­li­sie­rungs­re­form: Sie erhal­ten unter anderem mehr Geld durch den Zen­tral­staat, können auf staat­li­che Finan­zie­rungs­töpfe für eigene Pro­jekte zurück­grei­fen und bekom­men einen grö­ße­ren Teil der Steu­er­ein­nah­men sowie neue Befug­nisse für die Erhe­bung lokaler Steuern und Abgaben und die Durch­füh­rung lokaler Auf­ga­ben wie Stra­ßen­bau, Schul­ma­nage­ment oder Nahverkehr.

Auf­grund der Frei­wil­lig­keit der Gemein­de­re­form sind jedoch nach wie vor fast zwei Drittel der Gemein­den nicht fusio­niert. Dadurch ist in den Regio­nen der Ukraine ein Fli­cken­tep­pich aus refor­mier­ten und nicht refor­mier­ten Gemein­den ent­stan­den. Während den refor­mier­ten Gemein­den neue Kom­pe­ten­zen und Res­sour­cen zuste­hen, befin­den sich die nicht refor­mier­ten Gemein­den nach wie vor in admi­nis­tra­ti­ver und finan­zi­el­ler Abhän­gig­keit der durch den Zen­tral­staat ein­ge­setz­ten „Rajons“ (Land­kreise) und Oblaste (Regio­nen). Gerade die Rajons sehen die Gemein­de­re­form oft als Bedro­hung an, was auch mit der lücken­haf­ten Rechts­lage und ihrer unkla­ren zukünf­ti­gen Rolle und Funk­tion im Staats­ge­füge zusam­men­hängt. Wich­tige Geset­zes­vor­ha­ben zur Neu­ord­nung der lokalen Kom­pe­ten­zen stecken in Aus­schüs­sen des ukrai­ni­schen Par­la­ments fest.

Ver­la­ge­rung von finan­zi­el­len Ressourcen

Die Ukraine hat seit ihrer Unab­hän­gig­keit die Finanz­mit­tel für ihre Regio­nen, Land­kreise und Gemein­den Schritt für Schritt aus­ge­wei­tet und liegt heute, was die finan­zi­elle (=Fiskal-) Dezen­tra­li­sie­rung betrifft, nach Angaben der OECD im EU Durch­schnitt. Auch wenn sich der Anteil der lokalen Ein­nah­men seit 2012 bei 15% des BIP sta­bi­li­siert hat, kann die Fis­kal­de­zen­tra­li­sie­rung als Erfolg ein­ge­stuft werden: Zum einen hat die Ukraine unge­ach­tet der Wirt­schafts­krise und dem Krieg im Donbass allen Ver­su­chun­gen wider­stan­den, die ins­ge­samt sin­ken­den öffent­li­chen Ein­nah­men wieder stärker der Kon­trolle des Zen­tral­staa­tes zu unter­stel­len. Zudem wurden die lokalen Finan­zen der neuen fusio­nier­ten Gemein­den beträcht­lich gestärkt: Während die Regio­nal­ver­wal­tun­gen (Oblaste) und Land­kreise (Rajons) finan­zi­elle Eigen­stän­dig­keit ein­ge­büßt haben und infla­ti­ons­be­rei­nigt weniger Geld als noch vor ein paar Jahren erhal­ten, sind die Ein­nah­men aus lokalen Steuern und Abgaben der fusio­nier­ten Gemein­den im ersten Halb­jahr 2018 im Ver­gleich zum Vor­jah­res­zeit­raum um 41% gestie­gen. Dadurch ent­steht ein Ent­wick­lungs­schub auf der lokalen Ebene, da die Gemein­den bei­spiels­weise auf­grund der höheren Ein­nah­men aus der Ein­kom­mens­steuer ein Inter­esse daran haben, durch die Gestal­tung lokaler Wirt­schafts­ent­wick­lung neue Arbeits­plätze und Zuzug anzu­re­gen. Ins­ge­samt bilden aber staat­li­che Trans­fer­leis­tun­gen nach wie vor den mit Abstand größten Posten der Gemein­de­haus­halte, wodurch die Fis­kal­de­zen­tra­li­sie­rung bei weitem noch nicht abge­schlos­sen ist.

Enga­ge­ment der EU und wei­te­rer Geber

Im Zuge der West­ori­en­tie­rung und der EU-Annä­he­rung der Ukraine, wird die umfang­rei­che Dezen­tra­li­sie­rungs­re­form massiv durch das Ausland unter­stützt. Neben der Euro­päi­schen Union als größtem Geld­ge­ber sind weitere Länder, die Ver­ein­ten Natio­nen und inter­na­tio­nale Orga­ni­sa­tio­nen aktiv. Sie alle finan­zie­ren zahl­rei­che Ent­wick­lungs­pro­gramme. Unter ihnen spielt die Multi-Geber-Initia­tive „U‑LEAD with Europe“ eine Schlüs­sel­rolle. Mit ihrem natio­na­len Pro­gramm­büro in Kiew und 24 regio­na­len Ent­wick­lungs­zen­tren arbei­tet das Pro­gramm an der Stär­kung aller an der Dezen­tra­li­sie­rungs­re­form betei­lig­ten Akteure. Neben der Bera­tung des für die Reform zustän­di­gen Regio­nal­ent­wick­lungs­mi­nis­te­ri­ums werden über Trai­nings und Wei­ter­bil­dun­gen vor allem das lokale Ver­wal­tungs­per­so­nal und die neu­ge­wähl­ten Vertreter/​innen in den Gemein­den fit für die Über­nahme der neuen Auf­ga­ben gemacht. U‑LEAD wird von der EU, Däne­mark, Deutsch­land, Estland, Polen und Schwe­den finan­ziert und durch die bun­des­ei­gene Durch­füh­rungs­or­ga­ni­sa­tion GIZ sowie die schwe­di­schen Ent­wick­lungs­agen­tur Sida umgesetzt.

Aus­blick

Knapp fünf Jahre nach dem Euro­mai­dan hat der Dezen­tra­li­sie­rungs­pro­zess den Alltag vieler Men­schen im Land bereits positiv ver­än­dert. Die Reform gilt auch inter­na­tio­nal als eine der erfolg­reichs­ten Refor­men der ukrai­ni­schen Regie­rung. Dennoch ist die Dezen­tra­li­sie­rung noch lange nicht zum Selbst­läu­fer gewor­den. Die Fort­füh­rung der Gemein­de­re­form auch gegen Wider­stände lokaler und regio­na­ler Macht­eli­ten, die weitere Ver­la­ge­rung von Kom­pe­ten­zen, die Stär­kung der Eigen­ein­nah­men der Gemein­den sowie die Wei­ter­ent­wick­lung des recht­li­chen Rahmens hängen vom poli­ti­schen Willen der ukrai­ni­schen Regie­rung ab. Mit der Ent­schei­dung des zen­tra­len Wahl­ko­mi­tees Anfang August, die für Herbst geplan­ten Gemein­de­wah­len in wei­te­ren fusio­nier­ten Gemein­den bis auf wei­te­res aus­zu­set­zen, hat sich die Reform­dy­na­mik zuletzt ver­lang­samt. Zudem werfen die Par­la­ments- und Prä­si­dent­schafts­wah­len 2019 ihre Schat­ten voraus. In diesen wird sich zeigen, wie sich der poli­ti­sche und gesell­schaft­li­che Wille zur Dezen­tra­li­sie­rung der Ukraine weiterentwickelt.