Kon­sul­ta­tiv­rat in Minsk: Risiken & Konsequenzen

Am 11. März wurde eine vor­läu­fige Ver­ein­ba­rung über die Ein­rich­tung eines neuen Gre­mi­ums inner­halb der Tri­la­te­ra­len Kon­takt­gruppe in Minsk getrof­fen. Der neue Kon­sul­ta­tiv­rat für den Donbas ist hoch­um­strit­ten und birgt Gefah­ren, ana­ly­siert Mariia Solkina

Die lang­fris­ti­gen Bestre­bun­gen, die Kon­flikt­lö­sung für den Donbas nach dem Nor­man­die-Gipfel in Paris vor­an­zu­trei­ben, endeten mit einer Art Paket­lö­sung, die von der Tri­la­te­ra­len Kon­takt­gruppe in Minsk am 11. März ver­ein­bart wurde. Zen­tra­ler Bestand­teil dieser Ver­ein­ba­rung war die Idee, einen soge­nann­ten Kon­sul­ta­tiv­rat zu bilden, als gänz­lich neues Gremium inner­halb der Tri­la­te­ra­len Kon­takt­gruppe in Minsk (TKG). Wenn auch die Ent­schei­dung noch nicht unter­zeich­net wurde, so hat der Entwurf mit Angabe des beab­sich­tig­ten Formats, der Auf­ga­ben und der Arbeits­weise dieses neuen Gre­mi­ums inner­halb der TKG schon ernst­zu­neh­mende Ein­wände und streit­bare Kri­ti­ker auf den Plan gerufen. Dies ist einer der Gründe, die zu einer neuen Haltung der ukrai­ni­schen Unter­händ­ler geführt haben: Statt eher ent­schluss­freu­dig ist sie nun, kurz nach dieser Kom­pro­miss­fin­dung, bedäch­ti­ger mit dem Wunsch nach Fort­set­zung der Bera­tungs­ge­sprä­che. Dies führte dazu, dass in der Video­kon­fe­renz der TKG in Minsk vom 24. bis 26. März keine kon­kre­ten Ver­ein­ba­run­gen getrof­fen wurden und dass die Bera­tungs­ge­sprä­che zu dieser Initia­tive andau­ern sollten. Russ­land lehnt jeg­li­che Ände­run­gen an der ersten Version ab, aus der es wesent­li­che Vor­teile zieht. Worin genau bestehen daher diese Risiken, sowohl kurz- als auch lang­fris­tig, die bis dato die end­gül­tige Unter­zeich­nung ver­hin­dert haben? Und welche War­nun­gen der Ukraine sollten die Nor­man­die-Partner berück­sich­ti­gen, bevor sie diesem Kon­sul­ta­tiv­rat bei­tre­ten, und sei es nur als Beobachter? 

Neuer Status und Rolle für die selbst­er­nann­ten „Repu­bli­ken“: Über­gang zur Legalisierung?

Eines der Haupt­pro­bleme im Zusam­men­hang mit dem vor­ge­schla­ge­nen Kon­sul­ta­tiv­rat ist dessen Zusam­men­set­zung, und zwar aus einer Dele­ga­tion der Ukraine auf der einen Seite und „Ver­tre­tern gewis­ser Gebiete der Regio­nen Donezk und Luhansk“ auf der anderen. Wenn dem so zuge­stimmt wird, wäre dies erst­mals ein offi­zi­ell aner­kann­tes Format für direkte Kon­sul­ta­tion und den direk­ten Dialog, in dem diese „Ver­tre­ter“ die ein­zi­gen Betei­lig­ten an Ver­hand­lun­gen mit der Ukraine sind. In der ersten Version ist die Zusam­men­set­zung des Rats „10 zu 10“ mit glei­chem Ent­schei­dungs­ge­wicht für jede Stimme fest­ge­legt. Dies scheint für die Ukraine absolut inak­zep­ta­bel. Das Über­schrei­ten einer ihrer „roten Linien“ – der tabui­sierte direkte Dialog mit Ver­tre­tern der besetz­ten Regio­nen – wird defi­ni­tiv die Ver­hand­lungs­po­si­tion der Ukraine stra­te­gisch schwä­chen. Es könnte argu­men­tiert werden, dass „Ver­tre­ter“ besetz­ter Gebiete ohnehin an der TKG in Minsk teil­ge­nom­men haben und wesent­li­che Ver­ein­ba­run­gen unter­schrie­ben haben, was also ist neu auf diesem Gebiet?

Erstens sind sie nicht Mit­glie­der der TKG, sondern ein­ge­la­dene Par­teien. Zwei­tens haben sie niemals irgend­wel­che Doku­mente als offi­zi­ell aner­kannte Ver­tre­ter des nicht kon­trol­lier­ten Donbas unter­zeich­net, sondern nur als Ein­zel­per­so­nen, wenn auch alle wussten, warum sie ein­ge­la­den waren. Im Gegen­satz dazu erschie­nen ihre Unter­schrif­ten am 11. März erst­mals unter der Defi­ni­tion „Bevoll­mäch­tigte Ver­tre­ter bestimm­ter Gebiete der Regio­nen Donezk und Luhansk“. Drit­tens bedeu­tet dieses Vor­ha­ben zwar nicht die voll­stän­dige Aner­ken­nung der selbst­er­nann­ten Instan­zen, wird aber auf jeden Fall deren poli­ti­sche Sub­jek­ti­vi­tät durch­set­zen und bedeu­tet im Misch­kon­flikt tat­säch­lich eine indi­rekte Lega­li­sie­rung. Das Unter­zeich­nen von Doku­men­ten mit diesen „Ver­tre­tern“, in denen kon­krete Ver­fah­ren für eine Ein­be­zie­hung in die Zusam­men­ar­beit mit den ukrai­ni­schen Behör­den und die Stan­dards des Arbeits­re­gimes mit ihnen fest­ge­legt sind, sowie eine (zumin­dest poli­ti­sche) Aner­ken­nung der Ergeb­nisse dieser Arbeit, stellen eine Bewe­gung in Rich­tung ihrer Lega­li­sie­rung als „zweite Partei“ im Kon­flikt dar. 

Die Idee, dass sich diese Dele­ga­tio­nen aus Ver­tre­tern der Zivil­ge­sell­schaft „beider Seiten“ zusam­men­set­zen, hält einer Kritik nicht stand. Laut dem kürz­lich ver­öf­fent­li­chen Freedom-House-2019-Bericht gibt es in den soge­nann­ten „VRD“ und „VRL“ weder unab­hän­gige Nicht­re­gie­rungs­or­ga­ni­sa­tio­nen noch zivil­ge­sell­schaft­li­che Orga­ni­sa­tio­nen oder ‑bewe­gun­gen (nicht einmal huma­ni­täre). Sie sind alle voll­stän­dig von den selbst­er­nann­ten Instan­zen abhän­gig. Darüber hinaus heißt es in dem Bericht, dass die dafür wich­ti­gen Grund­rechte dort nicht gewahrt werden (wie Rede­frei­heit, Ver­samm­lungs­frei­heit usw.). In dieser Situa­tion ist die Idee einer „Zivil­ge­sell­schaft“, die für die Seite der besetz­ten Gebiete am Kon­sul­ta­tiv­rat teil­nimmt, über­haupt nicht realistisch. 

Neue Logik der Minsker Verhandlungen

Diese Initia­tive wird außer­dem den Status Russ­lands im hei­kels­ten, poli­ti­schen Teil der Ver­hand­lun­gen ver­än­dern. Hier hat Moskau stets auf einem direk­ten Dialog zwi­schen der Ukraine und den Pseu­do­re­pu­bli­ken beharrt. Im vor­ge­schla­ge­nen Format wird es sein Ziel fast voll­stän­dig errei­chen. Russ­land soll eigent­lich nur Beob­ach­ter in der Kon­sul­ta­tiv­gruppe sein, wie die Ver­tre­ter Deutsch­lands oder Frank­reichs. Somit besteht all­ge­mein die Mög­lich­keit des Anbruchs einer neuen Ära in den Minsker Ver­hand­lun­gen. Einmal begon­nen, wird selbst ein „bera­ten­der Dialog“ unter der Beauf­sich­ti­gung eines „Beob­ach­ters“ wie Russ­land nahezu irreversibel.

Nicht mehr „Sicher­heit an erster Stelle“?

Ein wei­te­res Risiko ist der völlige Mangel an Fort­schrit­ten bei der Umset­zung der Sicher­heits­maß­nah­men. Beim Pariser Gipfel legten die Staats- und Regie­rungs­chefs der Nor­man­die-Vier fest, dass ein voll­stän­di­ger Waf­fen­still­stand drin­gend umge­setzt werden müsse. Das Fehlen dies­be­züg­li­cher Fort­schritte erlaubt es nicht, den poli­ti­schen Weg fort­zu­set­zen. Der geplante Kon­sul­ta­tiv­rat sollte die Haupt­platt­form werden, auf der poli­ti­sche und recht­li­che Vor­schläge für die Umset­zung des Minsker Abkom­mens zu erar­bei­ten sind, solange im Sicher­heits­be­reich keine Fort­schritte erzielt werden. Diese Asym­me­trie bedeu­tet, dass bei Beginn einer poli­ti­schen Dis­kus­sion die Sicher­heits­vor­aus­set­zung auto­ma­tisch von der Tages­ord­nung gestri­chen wird.

Inter­na­tio­nale Folgen

Die Ukraine sollte auch eine Ände­rung bezüg­lich der inter­na­tio­na­len Dimen­sion ihres Kon­flikts mit Russ­land erwar­ten. Lang­fris­tig wird die inter­na­tio­nale Bereit­schaft zurück­ge­hen, Russ­land mit wirt­schaft­li­chen und poli­ti­schen Sank­tio­nen ent­ge­gen­zu­tre­ten, wenn die Ukraine selbst zu einem „inter­nen Dialog“ über­geht. Poli­tisch wird der Kon­flikt begin­nen, die Merk­male einer inter­nen Aus­ein­an­der­set­zung anzu­neh­men, worauf Moskau schon seit langem besteht, anstatt als inter­na­tio­na­ler bewaff­ne­ter Kon­flikt akzep­tiert zu werden. Und mit diesem de facto direk­ten Dialog mit den selbst­er­nann­ten Repu­bli­ken werden weitere Argu­mente für diesen „inlän­di­schen“ Cha­rak­ter des Kon­flikts im Osten gelie­fert. Zudem wird es die Posi­tion der Ukraine in inter­na­tio­na­len recht­li­chen Ver­fah­ren gegen Russ­land unter­mi­nie­ren. Diplo­ma­tisch wird dies es Russ­land ermög­li­chen, mit mehr Aus­sicht auf Erfolg für die Auf­he­bung der Sank­tio­nen zu kämpfen. 

Risiken für Deutsch­land und Frank­reich: Nicht in die Falle gehen

Eine der Neue­run­gen bei dieser Umbil­dung des Minsker Pro­zes­ses ist es, je einen deut­schen und fran­zö­si­schen Beob­ach­ter mit in den Kon­sul­ta­tiv­rat ein­zu­be­zie­hen. Am 26. März warfen die selbst­er­nann­ten Repu­bli­ken nicht nur der Ukraine direkt vor, die Ent­schei­dung zum Kon­sul­ta­tiv­rat nicht unter­zeich­net zu haben, sondern auch Deutsch­land und Frank­reich, dass sie nicht bereit waren, diese Idee zu unter­stüt­zen. Obwohl solche Behaup­tun­gen nor­ma­ler­weise im Zusam­men­hang mit Pro­pa­gan­da­zie­len stehen, könnten sie in diesem Fall die Rea­li­tät beschrei­ben. Was sind daher die Warn­hin­weise für die inter­na­tio­na­len Partner, wenn sie sich an diesem Format betei­li­gen und die Idee eines de facto direk­ten Dialogs unterstützen?

Erstens werden deut­sche und fran­zö­si­sche Ver­tre­ter kaum ver­mö­gen, die unge­naue Form und unvor­her­seh­ba­ren Ergeb­nisse von Ver­hand­lun­gen mit den De-facto-Instan­zen in den besetz­ten Gebie­ten zu beein­flus­sen. Zwei­tens werden sie auch als Beob­ach­ter in einer schwä­che­ren Posi­tion erschei­nen als der dritte „Beob­ach­ter“ – Russ­land. Russ­land wird, obwohl es vorgibt, nicht Teil der Ver­hand­lun­gen, sondern ebenso wie Deutsch­land, Frank­reich und die OSZE Media­tor zu sein, tat­säch­lich direk­ten Ein­fluss auf die „Ver­tre­ter“ der besetz­ten Repu­bli­ken haben. Dies erzeugt ein Ungleich­ge­wicht zwi­schen den Beob­ach­tern und sollte Deutsch­land und Frank­reich von der Betei­li­gung an einem solchen Vor­ha­ben abhal­ten. Drit­tens werden die oben genann­ten Aspekte durch die poli­ti­sche Ver­ant­wor­tung der west­li­chen Teil­neh­mer ver­stärkt. Somit gibt es trotz voller poli­ti­scher Ver­ant­wor­tung für die Ergeb­nisse keinen wesent­li­chen Ein­fluss auf den Prozess. Aus diesem Grund ist Russ­land der einzige „Beob­ach­ter“, der auf jeden Fall vom vor­ge­schla­ge­nen Format pro­fi­tiert. Deutsch­land und Frank­reich, wenn auch an dem Fort­schritt der Ver­hand­lun­gen zwi­schen Russ­land und der Ukraine inter­es­siert, sollten nicht an einem zwei­fel­haf­ten Format teil­neh­men, um keine Ver­ant­wor­tung für eine hybride Lega­li­sie­rung des Dialogs mit den besetz­ten Gebie­ten zu übernehmen.

Daher scheint die der­zei­tige Idee, den poli­ti­schen Dialog in bestimm­ten Berei­chen zu fördern, aus Sicht sowohl der ukrai­ni­schen als auch der inter­na­tio­na­len Partner inak­zep­ta­bel und eher riskant. Kri­ti­ker inner­halb der ukrai­ni­schen Gesell­schaft sind eine Reihe von Exper­ten, NGOs, Think Tanks und sogar mehr als 50 Abge­ord­nete der Frak­tion des Prä­si­den­ten „Diener des Volkes“. Ein erheb­li­ches Problem ist, dass die man­gelnde Zustim­mung der Ukraine zum Kon­sul­ta­tiv­rat dazu führt, dass mit Russ­land auch über huma­ni­täre und sicher­heits­po­li­ti­sche Fragen nicht ver­han­delt werden kann. Dennoch sollten stra­te­gi­sche poli­ti­sche Zuge­ständ­nisse nicht zum Preis für asym­me­tri­sche und nicht garan­tierte „Ver­spre­chen“ Russ­lands werden. Alle Maß­nah­men bezüg­lich des Waf­fen­still­stands, neuer Kon­troll­punkte und des Gefan­ge­nen­aus­tauschs sind seit langem Tages­ord­nungs­punkte in Minsk und müssen in jedem Fall umge­setzt werden, nicht als Russ­lands Reak­tion auf die Schaf­fung des Rats. Letz­te­rer bedeu­tet eine neue Ver­hand­lungs­land­schaft; nicht nur dort wird die Posi­tion der Ukraine schwä­cher sein als heute. 

Aus dem Eng­li­schen von Meike Temberg über­setzt. 

Mariia Solkina ist poli­ti­sche Ana­lys­tin bei der Ilko Kuche­riv Demo­cra­tic Initia­ti­ves Foun­da­tion (DIF) und Mit­be­grün­de­rin der Kalmius-Gruppe.