Risiken der Auf­he­bung par­la­men­ta­ri­scher Immu­ni­tät

In einer auf­stre­ben­den Demo­kra­tie wie der Ukraine, mit schwa­cher Rechts­staat­lich­keit und einer unzu­ver­läs­si­gen und über­wie­gend kor­rup­ten Justiz, würde die voll­stän­dige Abschaf­fung der par­la­men­ta­ri­schen Immu­ni­tät das Par­la­ment gegen­über einem ohnehin bereits starken Prä­si­den­ten schwä­chen. Ein Kom­men­tar von Manfred Richter und Miriam Kosmehl

Gleich nachdem er am Tag der Par­la­ments­wahl seine eigene Stimme abgab, wie­der­holte der neue ukrai­ni­sche Prä­si­dent Wolo­dy­myr Selen­skyj seinen Wunsch, ein neues Gesetz möge die Immu­ni­tät der neu in die Wer­chowna Rada ein­zie­hen­den Abge­ord­ne­ten auf­he­ben. Bereits während seiner Prä­si­dent­schafts­kam­pa­gne hatte er mehr­fach betont, die par­la­men­ta­ri­sche Immu­ni­tät (neben der des Prä­si­den­ten und der Richter) gehöre abge­schafft.

„Auch wenn es popu­lis­tisch klingt, aber in den Pro­gram­men anderer Kan­di­da­ten war nir­gends zu lesen, die Immu­ni­tät des Prä­si­den­ten, der Abge­ord­ne­ten und der Richter abzu­schaf­fen. Es ist ratsam, all das mit einem Gesetz zu tun“, sagte er etwa in der Sendung „Inter­view mit dem Prä­si­dent­schafts­kan­di­da­ten“ auf ICTV, dem belieb­ten Fern­seh­sen­der des ukrai­ni­schen Olig­ar­chen Wiktor Pint­schuk.

Par­la­men­ta­ri­sche Immu­ni­tät abzu­schaf­fen ist in der Ukraine populär

Der Vor­schlag trifft einen Nerv, weil die ukrai­ni­schen Bür­ge­rin­nen und Bürger der Wer­chowna Rada von allen ukrai­ni­schen Insti­tu­tio­nen mit am wenigs­ten ver­trauen. Das liegt daran, dass einige Abge­ord­nete ihr Mandat nutzen, um Par­ti­ku­lar­in­ter­es­sen zu ver­fol­gen, eigene und von reichen Auf­trag­ge­bern, bei gleich­zei­ti­gem Schutz vor Straf­ver­fol­gung. Politik mit­ge­stal­ten zu wollen und für die Belange von Wählern ein­zu­tre­ten hat bislang nur eine Min­der­heit moti­viert.

Doch die Abschaf­fung der Immu­ni­täts­re­geln hätte die Kehr­seite, dass das Par­la­ment dem Wohl­ge­fal­len der Exe­ku­tive unter­wor­fen wäre. Was das bedeu­ten könnte, zeigt ein aktu­el­les Bei­spiel aus Kam­bo­dscha. Als es für die Partei von Prä­si­dent Hun Sen schlecht aussah für die Par­la­ments­wahl 2018, schaffte die noch bestehende par­la­men­ta­ri­sche Mehr­heit der Prä­si­den­ten­par­tei die Immu­ni­tät ab. Kurz darauf fanden sich alle gewähl­ten Oppo­si­ti­ons­ab­ge­ord­ne­ten unter aben­teu­er­li­chen Umstän­den vor Gericht und im Gefäng­nis wieder, wenn sie nicht ent­kom­men konnten. Am Ende hatte die Partei von Prä­si­dent Hun Sen 100 Prozent der Sitze im Par­la­ment.

Wenn Man­dats­trä­ger außer­halb des Geset­zes stehen liegt das Problem woan­ders

In der Ukraine ist die Immu­ni­tät der Abge­ord­ne­ten in der Ver­fas­sung ver­an­kert. Sie abzu­schaf­fen erfor­dert eine qua­li­fi­zierte Mehr­heit. Zwar wird die Prä­si­den­ten­par­tei „Diener des Volkes“ in der neuen Rada keine Zwei­drit­tel­mehr­heit haben, doch mit ihrem über­ra­gen­den Ergeb­nis ist es gut möglich, dass sich der Rest noch findet für die not­wen­di­gen 300 Stimmen.

Der Plan mag sogar gut gehen – solange ver­ant­wor­tungs­be­wusste Men­schen in den rich­ti­gen Posi­tio­nen sind. Sollte aber jemand, der macht­hung­rig und rück­sichts­los ist, an die ent­schei­den­den Stellen kommen, wäre es ein Leich­tes, ein Par­la­ment, das im Weg steht, aus­zu­schal­ten. Ange­sichts etwa grund­lo­ser Straf­ver­fah­ren oder poli­tisch moti­vier­ter Anschul­di­gun­gen ist es schwer, sich das Par­la­ment als funk­tio­nie­ren­des Gegen­ge­wicht und mit unab­hän­gi­gen Volks­ver­tre­tern vor­zu­stel­len.

Wenn Man­dats­trä­ger außer­halb des Geset­zes stehen, liegt die Her­aus­for­de­rung in der Hand­ha­bung der Immu­ni­täts­re­geln. Die gegen­wär­tige Praxis in der Ukraine wider­spricht dem Sinn der Immu­ni­tät voll­stän­dig. Die soll ja nicht den ein­zel­nen Par­la­men­ta­rier schüt­zen, sondern das Par­la­ment als Ganzes und in seiner par­la­men­ta­ri­schen Funk­tion. Mit anderen Worten: die Immu­ni­tät muss die Mei­nungs­frei­heit der Man­dats­trä­ger schüt­zen und darf nicht zu deren Straf­lo­sig­keit in Ange­le­gen­hei­ten führen, die gar nichts mit ihrem Mandat zu tun haben.

Das Ver­fah­ren in ent­wi­ckel­ten par­la­men­ta­ri­schen Sys­te­men ist immer gleich

In länger bestehen­den par­la­men­ta­ri­schen Sys­te­men wird bei poli­zei­li­chen Ermitt­lun­gen an einem bestimm­ten Punkt das Par­la­ment befasst. Es prüft dann, ob seine par­la­men­ta­ri­sche Funk­ti­ons­fä­hig­keit durch die betref­fen­den Unter­su­chun­gen beein­träch­tigt sein könnte. Kommt es zu dem Schluss, dass das nicht der Fall ist, hebt es die Immu­ni­tät des betref­fen­den Abge­ord­ne­ten auf; gege­be­nen­falls wird gegen ihn Anklage erhoben oder Unter­su­chungs­haft ange­ord­net. Prüfung und Auf­he­bung der Immu­ni­tät erfol­gen schnell und geräusch­los, so dass ein rechts­staat­li­ches Ver­fah­ren gegen den Abge­ord­ne­ten nicht lange auf­ge­hal­ten wird.

Im Deut­schen Bun­des­tag ist der sog. 1. Aus­schuss zustän­dig, der Aus­schuss für Wahl­prü­fung, Immu­ni­tät und Geschäfts­ord­nung. In diesem zah­len­mä­ßig kleinen „de-luxe“-Ausschuss befas­sen sich die Spitzen der Frak­tio­nen auf der Ebene der Par­la­men­ta­ri­schen Geschäfts­füh­rer mit Fragen der Immu­ni­tät. Sie sind zu strik­ter Ver­trau­lich­keit ver­pflich­tet und erstel­len, fast immer im Konsens, einen Beschluss­vor­schlag für das Plenum. Die liest sich in der Regel wenig span­nend, etwa: „Der Deut­sche Bun­des­tag möge beschlie­ßen: Die Immu­ni­tät des Abge­ord­ne­ten Mey­er­dierks wird hin­sicht­lich der Durch­füh­rung des Ermitt­lungs­ver­fah­rens xyz auf­ge­ho­ben.“ Das Plenum ent­schei­det meist ohne Debatte, eben­falls ein­stim­mig. In der Regel sickert kein Detail des Ver­fah­rens an die Öffent­lich­keit durch. Erst wenn ein öffent­li­ches Stadium erreicht ist, etwa mit dem Beginn eines Gerichts­ver­fah­rens, beginnt die Pres­se­be­richt­erstat­tung. Das Gros der Immu­ni­täts­fälle ist wenig dra­ma­tisch, zum Bei­spiel Ver­kehrs­de­likte und Alkohol am Steuer. Manch­mal gibt es auch Fah­rer­flucht und gele­gent­lich echte Kri­mi­na­li­tät, begin­nend mit Betrug oder Kon­kurs­ver­schlep­pung. Das Ver­fah­ren ist immer gleich.

Durch eine Abschaf­fung der par­la­men­ta­ri­schen Immu­ni­tät in der Ukraine würde man das Kind nicht nur mit dem Bade aus­schüt­ten, sondern es dazu mit der Bade­wanne erschla­gen

Dass in der Ukraine aktuell eine Lösung wie die Auf­he­bung der Abge­ord­ne­ten­im­mu­ni­tät dis­ku­tiert wird, deutet bes­ten­falls auf ein grund­le­gen­des Unver­ständ­nis dieser par­la­men­ta­ri­schen Schutz­klau­sel hin oder den unbe­ding­ten Wunsch, eine Mam­mut­auf­gabe abzu­kür­zen: Rechts­staat­lich­keit zu schaf­fen.

Aber mit einer Justiz, deren Unab­hän­gig­keit es erst noch auf­zu­bauen gilt, ist die Abschaf­fung par­la­men­ta­ri­scher Immu­ni­tät nicht das Wun­der­mit­tel, um die Straf­frei­heit ein­zel­ner Mäch­ti­ger mit Mandat zu unter­bin­den. Die pro­ble­ma­ti­sche Ver­flech­tung von Olig­ar­chen­grup­pen und Wahl­kreis­man­da­ten kann die Immu­ni­täts­ab­schaf­fung nicht auf­bre­chen. Sie kann ebenso wenig die bestehen­den Mängel in der Justiz aus­glei­chen und wird Kor­rup­tion nicht ver­hin­dern.

An Jus­tiz­re­form führt kein Weg vorbei, und Abkür­zun­gen gibt es keine. Im Hin­blick auf das Par­la­ment ist emp­feh­lens­wert, bestehende Immu­ni­täts­re­geln achtsam zu hand­ha­ben und so die Effekte der Straf­frei­heit ein­zel­ner Mäch­ti­ger zu eli­mi­nie­ren. Lang­fris­tig geht es darum, die fak­ti­sche Straf­frei­heit ein­zel­ner Abge­ord­ne­ter zu unter­bin­den, ohne die Funk­tion des Par­la­ments und die Unab­hän­gig­keit der Abge­ord­ne­ten zu gefähr­den.

Zu diesem Zweck ist es uner­läss­lich, die Aus­schüsse der neuen Wer­chowna Rada mit Acht­sam­keit zu beset­zen und ihre Arbeit mit Auf­merk­sam­keit zu beglei­ten. So sollten all­ge­mein respek­tierte, unab­hän­gige Per­so­nen den wich­tigs­ten par­la­men­ta­ri­schen Aus­schüs­sen wie dem­je­ni­gen zur Geschäfts­ord­nung zuge­wie­sen und mit der Behand­lung von Immu­ni­täts­fra­gen betraut werden. Erfah­rene Exper­ten­kol­le­gen etwa aus EU-Par­la­men­ten könnten eine kon­ti­nu­ier­li­che Part­ner­schaft anbie­ten, ihre Kol­le­gen kon­sul­tie­ren und mit­ver­fol­gen, dass Immu­ni­täts­ver­fah­ren fair und ein­heit­lich durch­ge­führt werden.

In einer auf­stre­ben­den Demo­kra­tie wie der Ukraine, mit schwa­cher Rechts­staat­lich­keit und einer kor­rup­ten Justiz, würde die Abschaf­fung der par­la­men­ta­ri­schen Immu­ni­tät das Par­la­ment gegen­über einem ohnehin bereits starken Prä­si­den­ten schwä­chen. Wenn ver­ant­wort­li­che Per­so­nen Immu­ni­täts­re­geln sinn­voll umset­zen, wird das eher dazu bei­tra­gen, die Gewal­ten­tei­lung zu sichern und das Risiko ver­rin­gern, dass Abge­ord­nete unter Druck geraten, falls sie sich kri­tisch äußern.

Manfred Richter war von 1990 bis 1994 Par­la­men­ta­ri­scher Geschäfts­füh­rer der FDP-Bun­des­tags­frak­tion im Bun­des­tag. Derzeit ist er Vor­stands­mit­glied der Fried­rich-Naumann-Stif­tung für die Frei­heit und berät regel­mä­ßig Par­la­mente und poli­ti­sche Par­teien auf der ganzen Welt.

Miriam Kosmehl ist die Ost­eu­ropa-Exper­tin der Ber­tels­mann Stif­tung. Von 2012 bis 2017 leitete sie das Büro der Fried­rich-Naumann-Stif­tung für die Frei­heit in der Ukraine.

Dieser Beitrag gibt die Meinung des Autors wieder und reprä­sen­tiert nicht not­wen­di­ger­weise die Posi­tion der Redak­tion von Ukraine ver­ste­hen bzw. dem Zentrum Libe­rale Moderne.

Textende

Ver­wandte Themen

News­let­ter bestel­len

Tragen Sie sich in unseren News­let­ter ein und bleiben Sie auf dem Lau­fen­den.

Mit unseren Daten­schutz­be­stim­mun­gen erklä­ren Sie sich ein­ver­stan­den.

.
Engagement Global     Bundesministerium für Internationale Zusammenarbeit
.