Boden­re­form in der Ukraine – Pro­bleme und Per­spek­ti­ven

© Shut­ter­stock

Im Lauf der letzten beinahe zwanzig Jahre war die Frei­gabe des Marktes für land­wirt­schaft­lich genutzte Boden­flä­chen eines der umstrit­tens­ten Themen in der ukrai­ni­schen Agrar­po­li­tik. Die Ukraine gehört noch immer zu den wenigen Ländern der Welt (neben Belarus, Nord­ko­rea, China, Kuba und einigen anderen) ohne freien Boden­markt. Sowohl Exper­ten als auch die Pro­du­zen­ten von Agrar­er­zeug­nis­sen strei­ten über die Vor- und Nach­teile einer Boden­re­form.

Portrait von Mariya Yaroshko

Mariya Yaro­s­hko ist stell­ver­tre­tende Pro­jekt­lei­te­rin im Deutsch-Ukrai­ni­schen Agrar­po­li­ti­schen Dialog (APD).

Nachdem 2019 in der Ukraine eine neue Regie­rung an die Macht gekom­men ist, hat die Dis­kus­sion über die Frei­gabe des Marktes eine neue Inten­si­tät erreicht. Die kürz­li­che Erklä­rung des Premier-Minis­ters Olexij Hont­scha­ruk über die Öffnung des Boden­mark­tes für land­wirt­schaft­lich genutzte Flächen ab 1. Oktober 2020 hat die Agrar­ge­mein­schaft stark auf­ge­wühlt und ver­an­lasst, die Debat­ten sach­li­cher zu führen. An der Dis­kus­sion betei­li­gen sich natio­nale und inter­na­tio­nale Exper­ten, Ver­tre­ter der Agrar­ver­bände, der pri­va­ten Agrar­un­ter­neh­men, der Wis­sen­schaft und Politik.

His­to­ri­sche Vor­aus­set­zun­gen für die Ent­ste­hung des Boden­mark­tes

Der gesamte Boden­fonds der Ukraine beträgt 60,4 Mio. Hektar. Die land­wirt­schaft­li­chen Län­de­reien haben einen Anteil von 42,7 Mio. Hektar (70,8%), dar­un­ter Acker­land mit 32,5 Mio. Hektar (53,9%). Wälder und sons­tige Wald­flä­chen umfas­sen mit 10,6 Mio. Hektar 17,6% der Gesamt­flä­che. Diese Daten zeigen deut­lich die haupt­säch­lich land­wirt­schaft­li­che Nutzung des Bodens in der Ukraine. Dem­entspre­chend hat die Lösung der Boden­fra­gen eine beson­ders hohe Prio­ri­tät im Ver­gleich zu anderen Berei­chen der wirt­schaft­li­chen Ent­wick­lung. Das gilt ins­be­son­dere in Anbe­tracht der Tat­sa­che, dass etwa 20% der arbeits­fä­hi­gen Bevöl­ke­rung der Ukraine in der Land­wirt­schaft beschäf­tigt sind und die Land­wirt­schaft 2018 19% des BIP (843 Mrd. Hryvnja) sicherte. Es kommt noch hinzu, dass die Export­erlöse für Agrar­er­zeug­nis­sen 39% (18,6 Mrd. Hryvnja) des Gesamt­ex­ports des Landes aus­mach­ten.

Die Frage der Boden­re­form stellte sich in der moder­nen Ukraine erst­mals nach der Erlan­gung der Unab­hän­gig­keit Anfang der 1990er Jahre. Die wich­tigs­ten Ziele waren damals der Über­gang vom staat­li­chen Boden­mo­no­pol zum Pri­vat­ei­gen­tum und die Refor­mie­rung der land­wirt­schaft­li­chen Betriebe – der frü­he­ren Kol­lek­tiv­wirt­schaf­ten. Der erste Schritt wurde mit der Ver­ab­schie­dung des Boden­ge­setz­bu­ches der Ukraine und des Beschlus­ses der Wer­chowna Rada der Ukraine „Über die Boden­re­form“ vom 18. Dezem­ber 1990 unter­nom­men. In der Prä­am­bel des Beschlus­ses wurde betont, die Boden­re­form sei ein Bestand­teil der Wirt­schafts­re­for­men, die in der Ukraine im Zusam­men­hang mit dem Über­gang von der Staats- zur Markt­wirt­schaft durch­ge­führt werden. Anschlie­ßend folgte ein Gesetz­ge­bungs­pro­zess; staat­li­che Ver­fah­ren wurden ein­ge­führt, die das Recht auf kol­lek­ti­ves und pri­va­tes Eigen­tum an Grund und Boden sowie das Recht auf dau­er­hafte Nutzung des Bodens fest­leg­ten.

1992 wurde die neue Fassung des Boden­ge­setz­bu­ches der Ukraine ver­ab­schie­det. Darin wurden drei Formen des Eigen­tums an Grund und Boden fest­ge­schrie­ben: Pri­vat­ei­gen­tum, Kol­lek­tiv­ei­gen­tum und Staats­ei­gen­tum. Das Gesetz­buch legte zwei Arten der Nutzung von Grund und Boden fest: dau­er­hafte (ohne Fest­le­gung eines Termins) und vor­über­ge­hende (kurz­fris­tige bis zu drei Jahren, lang­fris­tige bis zu fünf­und­zwan­zig Jahren). Auf diese Weise wurde mit der Auf­tei­lung der Böden des kol­lek­ti­ven Eigen­tums und deren Über­gabe in Pri­vat­ei­gen­tum begon­nen, wobei aus­schließ­lich Bürger der Ukraine Boden­an­teile bean­spru­chen konnten.

Im Rahmen der Par­zel­lie­rung der Böden ent­stand der Begriff des Boden­an­teils. Im Prozess der Auf­tei­lung der etwa 12.000 großen kol­lek­ti­ven land­wirt­schaft­li­chen Unter­neh­men (der soge­nann­ten Kol­cho­sen) wurden etwa 6,7 Mio. Hektar Boden­an­teile in pri­va­tes Eigen­tum über­führt, wobei die Durch­schnitts­größe eines Anteils etwa 4,2 Hektar betrug. Die Größe des Anteils, der zuge­teilt wurde, hing von einer Reihe von Fak­to­ren ab, in erster Linie von der Qua­li­tät und der Zweck­be­stim­mung der Böden.

Aller­dings wurde kein Termin fest­ge­legt, bis wann die Bürger die ihnen zuge­teil­ten Boden­par­zel­len auf der Grund­lage der ihnen aus­ge­stell­ten Zer­ti­fi­kate als Pri­vat­ei­gen­tum erhal­ten konnten. Das führte dazu, dass bis zum heu­ti­gen Tag mehrere zehn­tau­send Bürger der Ukraine keine solchen Anteile erhal­ten haben, obwohl sie im Besitz von Zer­ti­fi­ka­ten sind, die zum Erhalt von Boden­an­teile berech­ti­gen.

Eine Reihe von beträcht­li­chen recht­li­chen Kol­li­sio­nen mit dem Boden­ge­setz­buch ent­stand nach der Ver­ab­schie­dung der Ver­fas­sung der Ukraine im Jahr 1996. Zum Bei­spiel wurde in die Ver­fas­sung das Recht der ter­ri­to­ria­len Gemein­den auf Grund und Boden (soge­nann­tes Recht auf gemein­schaft­li­ches Eigen­tum) auf­ge­nom­men. Das dama­lige Boden­ge­setz­buch sah dieses Recht aber nicht vor. Aus diesem Grund hat die Wer­chowna Rada der Ukraine 2001 zur Besei­ti­gung der gesetz­li­chen Kol­li­sio­nen das neue Boden­ge­setz­buch der Ukraine ver­ab­schie­det, das bis heute in Kraft ist. Das gel­tende Boden­ge­setz­buch legt fol­gende Eigen­tums­for­men fest: staat­li­che, kom­mu­nale und private. Es wird aber die Exis­tenz der kol­lek­ti­ven Eigen­tums­form nicht aus­ge­schlos­sen, was dazu führt, dass ein kleiner Teil der Böden sich quasi in einem rechts­freien Raum befin­det.

Mora­to­rium auf den Verkauf von Grund und Boden, das 2001 ein­ge­führt wurde

Bis heute ist das 2001 ein­ge­führte Mora­to­rium oder das Verbot der Ent­frem­dung und Ver­än­de­rung der Zweck­be­stim­mung der Boden­par­zel­len mit land­wirt­schaft­li­cher Nutzung in der Ukraine immer noch in Kraft. Die Bürger dürfen Boden­par­zel­len auf der Grund­lage der ihnen aus­ge­stell­ten Zer­ti­fi­kate besit­zen, sie dürfen sie ins­be­son­dere zur land­wirt­schaft­li­chen Pro­duk­tion nutzen. Aber die Ver­fü­gung über diese Par­zel­len beschränkt sich ledig­lich auf das Ver­pach­ten oder Ver­er­ben. Obwohl die Mög­lich­keit der Nutzung der Boden­par­zel­len als Pfand von nie­man­dem offi­zi­ell ange­foch­ten wird, wird Grund und Boden wegen der Unmög­lich­keit seiner Ent­äu­ße­rung und der Bildung aner­kann­ter Markt­werte von den Finanz­ein­rich­tun­gen in der Praxis nicht als Pfand akzep­tiert.

Die Mög­lich­keit, den Boden als Kre­dit­si­che­rung zu nutzen, wird in der Dis­kus­sion häufig als Argu­ment zu Gunsten der Frei­gabe des Boden­mark­tes ange­führt. Aller­dings erklä­ren Finanz­ein­rich­tun­gen bisher noch nicht ihre Bereit­schaft, sofort mit solchen For­ma­ten zu arbei­ten. Sta­tis­ti­sche Daten des nor­ma­ti­ven mone­tä­ren Wertes land­wirt­schaft­li­cher Flächen, die 2018 in der Ukraine ermit­telt wurden, zeigen, dass 1 Hektar Acker­land und Alt­bra­che durch­schnitt­lich etwa 30,9 Tausend Hryvnja (etwa 1,12 Tausend Euro) kostet. Der Preis für mehr­jäh­rige Pflan­zun­gen beträgt 53,8 Tausend Hryvnja (etwa 1,95 Tausend Euro) und für natür­li­che Weiden – 5,6 Tausend Hryvnja (etwa 0,2 Tausend Euro). Viele meinen, der Boden sei unter­be­wer­tet, aber zugleich werden keine effek­ti­ven Instru­mente zur Behe­bung der Situa­tion vor­ge­schla­gen. Eine erneute Ermitt­lung der nor­ma­ti­ven mone­tä­ren Werte kostet viel Geld, aber die Infor­ma­tion aus der letzten, 1995 durch­ge­führ­ten Bewer­tung, ist schon längst ver­al­tet, deshalb wird ein Anpas­sungs­ver­fah­ren ver­wen­det.

Die Beson­der­hei­ten bei der Durch­füh­rung der Boden­re­form in der Ukraine haben die Agrar­struk­tu­ren beein­flusst. Mit der Zeit ist im Land eine große Anzahl von kleinen, poten­ti­ell land­wirt­schaft­li­chen Betrie­ben ent­stan­den, die keine wirt­schaft­li­che Tätig­keit betrei­ben. Wahr­schein­lich hatten die dama­li­gen Ver­fas­ser der Boden­re­form das Ziel, die klein­bäu­er­li­che Land­wirt­schaft in der Ukraine zu fördern, und sie stütz­ten sich dabei auf die Erfah­run­gen vieler euro­päi­scher Länder. Aber es ist nicht gelun­gen, in der Ukraine in kurzer Zeit eine breite Schicht von erfolg­rei­chen Klein­bau­ern her­an­zu­bil­den, wie das in Europa im Verlauf von vielen Jahr­zehn­ten geschah. Statt­des­sen hat die ent­stan­dene Eigen­tums­struk­tur die Ver­brei­tung des tech­no­lo­gi­schen Fort­schritts und das Betrei­ben der Agrar­wirt­schaft bedeu­tend erschwert Durch die Ein­füh­rung des Mora­to­ri­ums auf die Ver­äu­ße­rung land­wirt­schaft­li­cher Flächen, das sei­ner­zeit als eine vor­über­ge­hende Vor­sicht­maß­nahme ver­stan­den wurde, funk­tio­nie­ren die Mecha­nis­men der Kon­so­li­die­rung der land­wirt­schaft­li­chen Nutz­flä­chen und der Prozess der Markt­be­rei­ni­gung bis heute nicht. So werden nach ver­schie­de­nen Infor­ma­tio­nen zurzeit etwa 22 Mio. Hektar, von denen 97% (20,3 Mio. Hektar) land­wirt­schaft­li­ches Acker­land sind, zu Pacht­be­din­gun­gen genutzt. Ein bedeu­ten­der Teil der Pacht­ver­träge werden für kurze Zeit abge­schlos­sen, etwa für 8–10 Jahre. Diese Situa­tion macht die nach­hal­tige lang­fris­tige Planung bei der Ent­wick­lung der Unter­neh­men unmög­lich und behin­dert Inves­ti­tio­nen in die Land­wirt­schaft, ins­be­son­dere in den Berei­chen, in denen der Rück­fluss der Kosten über eine längere Zeit erfolgt: Vieh­zucht, Bewäs­se­rungs­sys­teme sowie Ver­ar­bei­tung land­wirt­schaft­li­cher Pro­dukte.

Frei­gabe des Boden­mark­tes: aktu­elle Debatte

Die aktu­elle Dis­kus­sion über die Öffnung des Marktes für land­wirt­schaft­lich genutzte Boden­flä­chen in der Ukraine wird ziem­lich kon­tro­vers geführt. Die meisten Ukrai­ner sind damit ein­ver­stan­den, dass der Markt frei­ge­ge­ben wird, jedoch gibt es keinen Konsens darüber, wann und zu welchen Bedin­gun­gen dies gesche­hen sollte. Vor dem Hin­ter­grund dieser Dis­kus­sion werden viele wider­sprüch­li­che Behaup­tun­gen ver­brei­tet. Es stellen sich viele Fragen: Wird etwa auch Aus­län­dern die Mög­lich­keit zum Erwerb von Grund und Boden eröff­net oder soll der Markt nur für Bürger der Ukraine begrenzt werden? Sollen auch juris­ti­sche Per­so­nen oder nur natür­li­che Per­so­nen zum Markt zuge­las­sen werden? Es geht auch um die Fest­le­gung des Umfangs des genutz­ten Bodens, der an einen Eigen­tü­mer ver­ge­ben werden kann, und um viele andere Fragen. Viele Agra­rier sind beson­ders durch die Gefahr beun­ru­higt, dass die Län­de­reien von Aus­län­dern auf­ge­kauft werden. Dabei steht fest, dass weder die jetzige Regu­lie­rung der Boden­ver­hält­nisse noch der von der Regie­rung vor­ge­schla­gene Geset­zes­ent­wurf №2178 Aus­län­der als Eigen­tü­mer land­wirt­schaft­lich genutz­ter Boden­flä­chen vor­sieht. Selbst wenn Aus­län­der Land erhal­ten, zum Bei­spiel durch Ver­er­bung, sind sie ver­pflich­tet, es im Laufe eines Jahres zu ver­äu­ßern. Außer­dem sieht der vor­ge­schla­gene Gesetz­ent­wurf vor, Bürgern und juris­ti­schen Per­so­nen bestimm­ter Länder den Erwerb von Boden zu ver­bie­ten. Selbst der Prä­si­dent des Landes, Volo­dy­myr Selen­skyj, hat seine Posi­tion bezüg­lich des Boden­mark­tes und der aus­län­di­schen Bürger ziem­lich deut­lich arti­ku­liert: „Das erste und das wich­tigste ist – der Boden gehört den Ukrai­nern. Das von uns und von der Regie­rung vor­ge­schla­gene Modell sieht vor – Grund und Boden gehören den Ukrai­nern, den Boden kaufen oder ver­kau­fen dürfen nur ukrai­ni­sche Bürger und ukrai­ni­sche Unter­neh­men“.

Im Geset­zes­ent­wurf der Regie­rung wird auch der Umfang des genutz­ten Bodens, der in die Hand eines Eigen­tü­mers geraten darf, regu­liert. Zurzeit wird viel darüber spe­ku­liert, dass große Boden­flä­chen von einigen Agrar­hol­dings auf­ge­kauft werden könnten. Agrar­hol­dings sind eine spe­zi­fi­sche Form von Unter­neh­men, deren aus­schließ­li­cher Betriebs­zweck darin besteht, Kapi­tal­be­tei­li­gun­gen an anderen Unter­neh­men zu halten. Wobei das Mut­ter­un­ter­neh­men, wenn es im Besitz eines Pakets von Kon­troll­ak­tien anderer Unter­neh­men ist, diese ver­wal­tet und deren Tätig­keit kon­trol­liert. Dadurch werden sie in einer geschlos­se­nen orga­ni­sa­to­ri­schen und recht­li­chen Struk­tur mit ent­spre­chen­den Auf­ga­ben und Zielen ver­ei­nigt. Agrar­hol­dings ent­ste­hen in der Regel durch die Pacht von großen Boden­flä­chen. Nach Infor­ma­tio­nen des Ukrai­ni­schen Klubs der Agrar­wirt­schaft gab es 2017 93 land­wirt­schaft­li­che Betriebe, die mehr als 10.000 Hektar bear­bei­te­ten. Zurzeit ver­wal­tet die größte ukrai­ni­sche Agrar­hol­ding Böden im Umfang von etwa 600 Tausend Hektar.

In dem von der Regie­rung vor­ge­schla­ge­nen Geset­zes­ent­wurf über den Boden­markt werden Beschrän­kun­gen ein­ge­führt. Demnach darf die maxi­male Fläche der land­wirt­schaft­lich genutz­ten Böden im Eigen­tum einer Person 15% der gesam­ten Menge der land­wirt­schaft­li­chen Böden in einem bestimm­ten Gebiet und 0,5% der gesam­ten Boden­flä­che der Ukraine nicht über­stei­gen. Zurzeit ver­fü­gen in der Ukraine ledig­lich 5 Unter­neh­men über nutz­ba­ren Boden, der höher als 0,5% der gesam­ten Boden­menge liegt. Die meisten dieser Böden sind ver­pach­tet. Ob über­haupt die Frage nach der Beschrän­kung des Eigen­tums für solche Unter­neh­men ent­steht, bleibt zwei­fel­haft.

Zur The­ma­tik des Boden­mark­tes gehört auch die Dis­kus­sion über den mög­li­chen Wegfall von Arbeits­plät­zen in länd­li­chen Gebie­ten und die Ver­stär­kung der Migra­tion aus den Dorf­re­gio­nen. Es muss betont werden, dass eine solche Tendenz bereits seit langer Zeit in der Ukraine beob­ach­tet wird. Ver­hin­dern kann man sie aus­schließ­lich durch eine aus­ge­wo­gene Politik der Ent­wick­lung länd­li­cher Gebiete, durch eine Garan­tie zur Stär­kung und zum Ausbau der lokalen Infra­struk­tur sowie durch die Erhö­hung des Lebens­stan­dards auf dem Lande. Die Frage der land­wirt­schaft­lich nutz­ba­ren Böden steht hier nicht an erster Stelle. All­mäh­lich werden die land­wirt­schaft­li­chen Betriebe überall in der ganzen Welt ver­grö­ßert. Das hängt mit einer Reihe von Fak­to­ren zusam­men, unter denen wohl der tech­ni­sche Fort­schritt aus­schlag­ge­bend ist. Deshalb sollte in diesem Kontext die Öffnung des Boden­mark­tes eher als eine Mög­lich­keit betrach­tet werden, die wirt­schaft­li­chen Struk­tu­ren in den länd­li­chen Regio­nen zu ordnen und ihnen einen zusätz­li­chen Impuls zur wei­te­ren Ent­wick­lung zu geben. Es geht nicht um die Zer­stö­rung der Dörfer, denn wie die Erfah­run­gen der meisten ent­wi­ckel­ten Länder zeigen, sind die Land­wirt­schaft und die Ent­wick­lung der länd­li­chen Regio­nen keine iden­ti­schen Begriffe.

In der Ukraine wird also derzeit eine leb­hafte Dis­kus­sion über die Frei­gabe des Boden­mark­tes geführt. Im Unter­schied zu vielen frü­he­ren Dis­kus­sio­nen sind dieses Mal viele Exper­ten und Agra­rier über­zeugt davon, dass Ände­run­gen ein­tre­ten werden – unge­ach­tet der Ver­su­che bestimm­ter poli­ti­scher Kräfte, über die Frage der Öffnung des Marktes ein Refe­ren­dum abzu­hal­ten. Denn für die Durch­füh­rung eines Refe­ren­dums fehlt letzt­lich nicht nur der poli­ti­sche Wille, sondern dafür wären auch große Aus­ga­ben aus dem Staats­haus­halt not­wen­dig. Welche Ent­schei­dung auch immer getrof­fen werden wird, die Frage des Marktes für land­wirt­schaft­lich genutzte Boden­flä­chen muss aus­ge­wo­gen geprüft werden. Dabei müssen die Bedeu­tung der Agrar­wirt­schaft für das Land sowie eine ziem­lich kom­pli­zierte wirt­schaft­li­che Situa­tion berück­sich­tigt werden.

Die Pro­duk­tion von Agrar­pro­duk­ten spielt für die Ukraine eine gewich­tige Rolle, sichert einen wich­ti­gen Teil des BIP und den Zufluss aus­län­di­scher Devisen durch den Export. Dem­entspre­chend müssen alle Ver­än­de­run­gen, die im Agrar­sek­tor statt­fin­den, gut durch­dacht und durch­ge­rech­net werden. Die mög­li­che Öffnung des Marktes ist ledig­lich ein erster Schritt auf dem Wege zur Aus­ar­bei­tung und Ver­ab­schie­dung aller not­wen­di­gen Regel­werke. Um einen posi­ti­ven Effekt für die Ent­wick­lung der Wirt­schaft zu errei­chen, braucht man eine wirk­same Gesetz­ge­bung und Rechts­schutz für die Eigen­tü­mer, Händler und Banken. Nur dann sind eine nach­hal­tige Ent­wick­lung und die Moder­ni­sie­rung des land­wirt­schaft­li­chen Sektors zu erwar­ten.

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