Warum die EU-Kan­di­da­tur für die Ukraine so wichtig ist

Foto: ZUMA Wire /​ Imago Images

 

West­eu­ro­päi­sche Poli­ti­ker mögen heute die Frage nach einem Kan­di­da­ten­sta­tus der Ukraine und ihren Bei­tritt zur EU in ferner Zukunft als zweit­ran­gig betrach­ten. Für Kyjiw jedoch wäre eine ein­deu­tige Anschluss­per­spek­tive bereits heute bedeut­sam. Von Andreas Umland

In dieser Woche werden die 27 der­zei­ti­gen Mit­glied­staa­ten der Euro­päi­schen Union eine formal unbe­deu­tende, aber tat­säch­lich his­to­ri­sche Ent­schei­dung treffen: Wie genau wird die Antwort der EU auf den Bei­tritts­an­trag der Ukraine aus­fal­len? Auch Geor­gien und Moldau, die weniger im Ram­pen­licht stehen, haben die EU-Fra­ge­bö­gen zum Stand ihrer Euro­päi­sie­rung aus­ge­füllt. Keines der drei Länder kann frei­lich sofort in die EU auf­ge­nom­men werden. Wie Kyjiw hoffen jedoch Tiflis und Chişinău auf eine klare Message Brüs­sels über ihre künf­tige Mög­lich­keit, der EU als Voll­mit­glie­der bei­zu­tre­ten. Das „Asso­zia­ti­ons­trio“ – so genannt nach den beson­ders umfang­rei­chen EU-Asso­zi­ie­rungs­ab­kom­men der drei Länder – möchte zum „Bei­tritt­s­trio“ werden.

Die Euro­päi­sche Kom­mis­sion hat sich nach etli­chen münd­li­chen Ermu­ti­gun­gen ihrer Prä­si­den­tin Ursula von der Leyen auch formell auf die Seite der Antrag­stel­ler Ukraine und Moldau gestellt. Die Emp­feh­lung der Euro­päi­schen Kom­mis­sion an den Rat der EU zu den drei Anträ­gen ist erstaun­lich klar aus­fal­len. Es wird nun darauf ankom­men, dass auch die Mit­glied­staa­ten der Union ermu­ti­gende Ant­wor­ten an Kyjiw, Tiflis und Chişinău for­mu­lie­ren, die den Wün­schen der drei Länder zumin­dest teil­weise ent­ge­gen­kommt.  Die natio­na­len Regie­run­gen der EU-Mit­glieds­staa­ten sollten öffent­lich und ein­deu­tig den Plan des Asso­zia­ti­ons­trios gut­hei­ßen, der Union bei­zu­tre­ten, sobald dies möglich ist.

Ein häu­fi­ges Argu­ment gegen einen Bei­tritt der Ukraine, Geor­gi­ens und Moldaus zur EU (und auch zur NATO) ist die Tat­sa­che, dass alle drei Länder die Gebiete ihrer Staaten nicht voll­stän­dig kon­trol­lie­ren. Trans­nis­trien in Moldau, Abcha­sien und die Region Zchin­wali in Geor­gien sowie Teile der Ost- und Süd­ukraine werden ent­we­der direkt oder indi­rekt von Moskau kon­trol­liert. Darüber hinaus befin­det sich die Ukraine in einem aktiven Krieg mit Russ­land. Aus min­des­tens drei Gründen ist dieser schein­bar plau­si­ble Einwand eine Ablenkung.

Kan­di­da­tur bedeu­tet nicht Beitritt

Erstens wird selbst ein ein­deu­tig posi­ti­ves Signal der 27 EU-Länder nicht den schnel­len Bei­tritt des Trios zur Union bedeu­ten. Weder eine Bei­tritts­per­spek­tive noch eine Kan­di­da­tur der drei Staaten läutet den unmit­tel­ba­ren Bei­tritt des Trios in die EU ein. Am rea­lis­tischs­ten erscheint für die Ukraine und Moldau der offi­zi­elle Kan­di­da­ten­sta­tus und für Geor­gien eine Her­auf­stu­fung zum so genann­ten „poten­zi­el­len Kan­di­da­ten“. Diese Vor­stu­fen zu einem Bei­tritt impli­zie­ren, dass in nicht allzu ferner Zukunft Bei­tritts­ver­hand­lun­gen auf­ge­nom­men werden.

Geor­gien wäre als „poten­zi­el­ler Kan­di­dat“ mit einer Ein­tritts­per­spek­tive in seiner Bezie­hung zu Brüssel dem der­zei­ti­gen Ver­hält­nis Bosnien-Her­ze­go­wi­nas und des Kosovo zur EU gleich­ge­stellt. Die Ukraine und Moldau würden als Kan­di­da­ten auf einer Ebene mit Ländern wie Serbien und der Türkei sein, die ihren Kan­di­da­ten­sta­tus 2012 bezie­hungs­weise 1999 erhiel­ten. Ins­be­son­dere das letzt­ge­nannte Datum zeigt, dass unklar ist, wohin der Beginn einer Kan­di­da­tur letzt­lich führt. Serbien wird eines Tages voll­stän­dig von EU-Mit­glied­staa­ten umgeben sein, während die Türkei bereits seit 1995 in einer Zoll­union mit der EU ist. Gra­vie­rende Ver­let­zun­gen der beiden Lang­zeit­aspi­ran­ten von grund­le­gen­den EU-Prin­zi­pien in den letzten 20 Jahren bedeu­ten jedoch, dass ihre Bei­tritts­wün­sche mög­li­cher­weise nie in Erfül­lung gehen werden.

Zwei­tens wäre die Zurück­wei­sung eines euro­päi­schen Landes durch Brüssel mit der Begrün­dung, dass es sein Staats­ge­biet nicht voll­stän­dig kon­trol­liert, eine Selbst­ver­leug­nung der Union. Es würde bedeu­ten, dass externe Kräfte ein Veto­recht über die Außen‑, Erwei­te­rungs- und Innen­po­li­tik der EU haben. Im Gegen­satz zu Behaup­tun­gen der Kreml-Pro­pa­ganda und einer Reihe ver­irr­ter west­li­cher Beob­ach­ter sind Moldau, Geor­gien und die Ukraine keine „failed states“.

Statt­des­sen sind Teile der drei Länder schlicht von Russ­land mili­tä­risch besetzt. Ihre staat­li­che Unvoll­stän­dig­keit ist durch im Land uner­wünschte aus­län­di­sche Truppen erzwun­gen. Diese schwer bewaff­ne­ten Sol­da­ten sind von der Zen­tral­na­tion des ehe­ma­li­gen Impe­ri­ums ent­sandt, dem die einst kolo­ni­sier­ten Völker des Trios einmal unfrei­wil­lig ange­hör­ten. Wird Brüssel die drei unab­hän­gi­gen Staaten wirk­lich abwei­sen, weil sie immer noch von Russ­land unter­wan­dert werden?

Sollte dies gesche­hen, würde die EU damit impli­zit signa­li­sie­ren, dass ihre eigene Sou­ve­rä­ni­tät begrenzt ist und dass im All­ge­mei­nen die Macht des Stär­ke­ren vor Völ­ker­recht kommt.

Kein Prä­ze­denz­fall

Drit­tens hat die EU mit Zypern bereits ein Land auf­ge­nom­men, dessen Regie­rung sein Staats­ge­biet nicht voll­stän­dig kon­trol­liert. Zwar ist die Repu­blik Zypern im Jahr 2004 offi­zi­ell mit ihrem gesam­ten Ter­ri­to­rium der Union bei­getre­ten. Doch das euro­päi­sche Gemein­schafts­recht findet in der selbst­er­nann­ten und nicht aner­kann­ten „Tür­ki­schen Repu­blik Nord­zy­pern“ keine Anwendung.

Diese Ein­schrän­kung gilt ins­be­son­dere für die gemein­same Ver­tei­di­gungs­klau­sel des Lis­sa­bo­ner Uni­ons­ab­kom­mens von 2007, der de-facto-Ver­fas­sung der EU. In Artikel 42.7 des Ver­trags über die Euro­päi­sche Union heißt es: „Wird ein Mit­glied­staat Opfer eines bewaff­ne­ten Angriffs auf sein Hoheits­ge­biet, so sind die anderen Mit­glied­staa­ten ihm gegen­über ver­pflich­tet, ihm mit allen ihnen zur Ver­fü­gung ste­hen­den Mitteln Hilfe und Bei­stand zu leisten.“

Ent­ge­gen dieser Ver­pflich­tung haben die EU-Mit­glieds­län­der seit Inkraft­tre­ten des Lis­sa­bon-Ver­trags 2009 aller­dings keinen mili­tä­ri­schen Bei­stand für Nikosia geleis­tet. Brüssel hat ledig­lich ver­sucht, Zypern mit diplo­ma­ti­schen Mitteln bei der Wie­der­erlan­gung seiner vollen Sou­ve­rä­ni­tät zu helfen. Es gibt somit ein Modell, nach dem ter­ri­to­rial unvoll­stän­dige Repu­bli­ken wie die Ukraine, Geor­gien und Moldau Mit­glie­der der EU werden können. Dies ist möglich, auch wenn das Gemein­schafts­recht, die Gerichts­bar­keit und die Ver­tei­di­gungs­pflicht der Union in den von der Regie­rung nicht kon­trol­lier­ten Gebie­ten dieser Staaten keine Geltung haben.

Mehr als nur Worte

Der tat­säch­li­che Bei­tritt des Asso­zia­ti­ons­trios zur Union ist ohnehin etliche Jahre ent­fernt. Ein Status als Kan­di­dat für die EU bedeu­tet trotz­dem mehr als manchem bewusst sein mag. Bereits dieser Status würde die Bezie­hun­gen der Ukraine, Geor­gi­ens und Moldaus zur EU nicht nur in Worten, sondern auch im Prinzip ver­än­dern. Zwar erlaubt der Vertrag über die Euro­päi­sche Union formal allen euro­päi­schen Ländern, Mit­glied zu werden. Auf den ersten Blick mag eine Kan­di­da­tur der drei Trans­for­ma­ti­ons­staa­ten daher nicht viel bedeuten.

Die Erfah­rung der Ver­gan­gen­heit zeigt jedoch, dass die gene­rell posi­tive Erklä­rung des Lis­sa­bon­ner Ver­tra­ges für alle euro­päi­schen Länder für sich genom­men keinen Weg zum Bei­tritt zeich­net. Statt­des­sen muss der Euro­päi­sche Rat zunächst ein­stim­mig und schrift­lich die Mit­glied­schafts­per­spek­tive bezie­hungs­weise Kan­di­da­tur des kon­kre­ten Bewer­ber­lan­des bestä­ti­gen. Danach muss sich der antrag­stel­lende Staat gründ­lich auf Bei­tritts­ver­hand­lun­gen vor­be­rei­ten. Sobald eine Vor­be­rei­tungs­phase – oft in Form einer Asso­zi­ie­rung – erfolg­reich abge­schlos­sen ist, beginnt die EU mit dem for­mel­len Bei­tritts­pro­zess mit dem Bewer­ber­land. Im Rahmen einer so genann­ten Regie­rungs­kon­fe­renz und unter aktiver Betei­li­gung der Kom­mis­sion beginnt die EU mit dem Bewer­ber­land lang­wie­rige und ergeb­nis­of­fene Beitrittsverhandlungen.

Die euro­päi­schen Bestre­bun­gen der Ukraine, Geor­gi­ens und Moldaus wurden von der EU-Kom­mis­sion und dem Rat bereits öffent­lich und wie­der­holt aner­kannt. Darüber hinaus hat das Euro­päi­sche Par­la­ment die Exe­ku­tiv­or­gane der EU mehr­fach auf­ge­for­dert, den drei post­so­wje­ti­schen Ländern endlich eine klare Bei­tritts­per­spek­tive zu bieten. Im März 2022 wurde die Ukraine vom Euro­päi­schen Rat gar als Teil „unserer euro­päi­schen Familie“ bezeich­net – was auch immer das heißen mag. Keine dieser offi­zi­el­len, aber fol­gen­lo­sen Erklä­run­gen haben der Ukraine, Geor­gien und Moldau bisher den Weg zum Bei­tritt geebnet.

Ende der Hängepartie

Sollten nun die drei Länder tat­säch­lich zu Kan­di­da­ten oder zumin­dest „poten­zi­el­len Kan­di­da­ten“ werden, würde dies ihre seit 30 Jahren andau­ernde geo­po­li­ti­sche Schwe­be­si­tua­tion beenden. Auch wenn das nicht den Wunsch ins­be­son­dere Kyjiws nach sofor­ti­gem Beginn von Bei­tritts­ver­hand­lun­gen erfüllt, wird auch die schein­bar geringe Sta­tus­ver­än­de­rung bereits grund­le­gend sein. Der Über­gang der Ukraine, Geor­gi­ens und Moldaus von der Stufe asso­zi­ier­ter Partner zu voll­wer­ti­gen bezie­hungs­weise poten­zi­el­len Bei­tritts­kan­di­da­ten bedeu­tet nicht nur einen sym­bo­li­schen, sondern auch einen sub­stan­zi­el­len Unter­schied. Er wäre geo­po­li­tisch, admi­nis­tra­tiv, recht­lich und psy­cho­lo­gisch bedeutsam.

Der Status der drei Länder als offi­zi­elle EU-Kan­di­da­ten würde die inter­na­tio­na­len Bezie­hun­gen Ost­eu­ro­pas ver­än­dern. Die der­zei­tige sicher­heits­po­li­ti­sche Grau­zone zwi­schen dem Westen auf der einen Seite und Russ­land sowie seinen Satel­li­ten Belarus sowie Arme­nien auf der anderen Seite würde weniger grau werden. Zwar wird erst der eigent­li­che Bei­tritt der drei Kan­di­da­ten­län­der zur EU und – im Falle der Ukraine und Geor­gi­ens – zur NATO dem ost­eu­ro­päi­schen geo­po­li­ti­schen Raum voll­stän­dige Struk­tur geben. Eine offi­zi­elle Bei­tritts­per­spek­tive seitens der EU würde jedoch bereits heute zeigen, in welche Rich­tung die Reise geht. Ein beding­tes, jedoch ein­deu­ti­ges Angebot würde aus Sicht der drei Aspi­ran­ten ein klares Ziel für ihre jet­zi­gen sowie künf­ti­gen innen- und außen­po­li­ti­schen Refor­men vor­ge­ben. Es würde die Einig­keit, Kon­zen­tra­tion und Resi­li­enz des Asso­zia­ti­ons­trios, in dem große Bevöl­ke­rungs­mehr­hei­ten den EU-Bei­tritt wün­schen, stärken.

Aus Sicht des Westens wäre ein beding­tes Mit­glied­schafts­an­ge­bot ein wich­ti­ges Zucker­brot, mit dem die EU die ost­eu­ro­päi­sche Trans­for­ma­tion beschleu­ni­gen kann. Eine Bei­tritts­per­spek­tive stellt eben­falls eine Peit­sche in den Händen Brüs­sels dar. Die Auf­nahme der Kan­di­da­ten wäre zwar möglich, wird aller­dings nur unter der Kon­di­tion erfol­gen, dass sie die EU-Stan­dards voll­stän­dig erfül­len. Sie kann, wie die Bei­spiele Türkei und Serbien zeigen, auch ver­scho­ben oder gar abge­lehnt werden. Das Bei­tritts­an­ge­bot ist ein wirk­sa­mes Instru­ment für Brüssel und ein­hei­mi­sche Refor­mer in den drei Ländern, um Druck auf wider­spens­tige Akteure und ver­krus­tete Struk­tu­ren in Regie­rung, Par­la­ment und Ver­wal­tung auszuüben.

Mit einem zumin­dest poten­zi­el­len Kan­di­da­ten­sta­tus für die Ukraine, Geor­gien und Moldau würde auch die derzeit ambi­va­lente, wenn nicht gar wider­sprüch­li­che Bedeu­tung ihrer ehr­gei­zi­gen Asso­zi­ie­rungs­ab­kom­men mit der EU geklärt werden. Seit 2014 berei­ten diese drei Groß­ver­träge – die umfang­reichs­ten Außen­ab­kom­men, die die EU je unter­zeich­net hat – das Asso­zia­ti­ons­trio de facto auf die Mit­glied­schaft in der Union vor. De jure ist dieses Ziel in den Mam­mut­de­als jedoch nicht ent­hal­ten. Im Falle einer offi­zi­el­len Bei­tritts­kan­di­da­tur würde die EU diese offen­sicht­li­che Unstim­mig­keit im lau­fen­den Asso­zi­ie­rungs­pro­zess mit diesen drei Aspi­ran­ten endlich korrigieren.

Exis­tie­rende Erfah­run­gen nutzen

Sobald es eine klare Bei­tritts­per­spek­tive gibt, wäre für alle Betei­lig­ten klar, wie die nächs­ten Schritte für Kyjiw, Tiflis und Chişinău aus­se­hen. Die drei Bei­tritts­kan­di­da­ten, Brüssel und die Mit­glied­staa­ten könnten Erfah­run­gen und Insti­tu­tio­nen der jüngs­ten EU-Zugänge und anderer Bei­tritts­kan­di­da­ten aus Ost­eu­ropa nutzen, um die Agenda der drei neuen Kan­di­da­ten für die nächs­ten Jahre zu for­mu­lie­ren. Wissen, Fähig­kei­ten, Modelle und Unter­stüt­zung aus Ländern wie Estland, Bul­ga­rien oder Kroa­tien können für die schritt­weise Annä­he­rung des Asso­zia­ti­ons­trios an die EU genutzt werden. Eine Reihe von Ad-hoc-Insti­tu­tio­nen, die von Brüssel geschaf­fen wurden, um die west­li­chen Bal­kan­län­der auf den Bei­tritt vor­zu­be­rei­ten, wie das Zentrum für Sicher­heits­ko­ope­ra­tion (RACVIAC) oder Zentrum für Exzel­lenz im Finanz­we­sen (CEF), könnten nun auch die Ukraine, Geor­gien und Moldau einbeziehen.

Die Ernen­nung der drei Staaten zu vollen oder poten­zi­el­len EU-Kan­di­da­ten wäre vor allem ein wich­ti­ger psy­cho­lo­gi­scher Impuls für die meisten Ukrai­ner, Geor­gier und Mol­da­wier. Die Bürger der drei post­so­wje­ti­schen Länder wüssten dann, welche Zukunft sie, ihre Kinder und Enkel­kin­der erwar­tet. Ins­be­son­dere für die Ukrai­ner, die derzeit um die nackte Exis­tenz ihres Landes kämpfen, wäre ein demons­tra­ti­ves Signal, dass der Weg ihres Landes in die EU offen ist, ermutigend.

Nicht zuletzt wird ein Jawort Brüs­sels an Kyjiw, Tiflis und Chişinău auch für Moskau ein wich­ti­ges Signal dar­stel­len. Ein Kan­di­da­ten­sta­tus für die Ukraine, Geor­gien und Moldau wird die rus­sisch-west­li­chen Bezie­hun­gen nach­hal­tig beein­flus­sen. Die Russen wären mit einer kol­lek­ti­ven euro­päi­schen Erklä­rung über die stra­te­gi­sche Bedeu­tung dieser Länder für die EU kon­fron­tiert. Eine posi­tive west­li­che Bot­schaft für das Asso­zia­ti­ons­trio stünde in krassem Wider­spruch zur Kreml­pro­pa­ganda, welche die drei Natio­nen als geschei­tert oder sogar nicht exis­tent dar­stellt. Sie würde ins­be­son­dere den mas­si­ven mate­ri­el­len und ideel­len Angriff von Putin auf die Kultur, Heimat und Iden­ti­tät der Ukrai­ner in Frage stellen. Die Union sollte sich die Chance, für alle Welt deut­lich zu machen, wofür die Euro­päi­sche Idee steht, nicht ent­ge­hen lassen.

Textende

Portrait von Andreas Umland

Dr. Andreas Umland ist wis­sen­schaft­li­cher Mit­ar­bei­ter am Stock­hol­mer Zentrum für Ost­eu­ro­pa­stu­dien (SCEEUS) und Senior Expert am Ukrai­nian Insti­tute for the Future in Kyjiw. 

Ver­wandte Themen

News­let­ter bestellen

Tragen Sie sich in unseren News­let­ter ein und bleiben Sie auf dem Laufenden.

Mit unseren Daten­schutz­be­stim­mun­gen erklä­ren Sie sich einverstanden.