Warum die Ukraine keine Kom­mu­nal­wah­len entlang der Donbas-Kon­takt­li­nie durch­füh­ren kann

Die der­zei­ti­gen Mili­tä­risch-Zivilen Admi­nis­tra­tio­nen (MZAs) in den ost­ukrai­ni­schen Front­ge­bie­ten werden auf­recht­erhal­ten. Sie sollten teil­weise refor­miert werden. Nach einer künf­ti­gen Befrei­ung des Donez­be­ckens können die MZAs als Modelle für eine pro­vi­so­ri­sche Über­gangs­ver­wal­tung der derzeit besetz­ten Gebiete dienen. Von Andreas Umland

Am 25. Oktober 2020 werden in der Ukraine die ersten lan­des­wei­ten Kom­mu­nal- und Regio­nal­wah­len nach Abschluss der Anfangs­phase einer weit­rei­chen­den Dezen­tra­li­sie­rungs­re­form, die seit April 2014 durch­ge­führt wird, abge­hal­ten. Die dies­jäh­ri­gen Wahlen sind daher von grö­ße­rer Bedeu­tung als frühere Wahlen der Oblast‑, Rajon- und Gemein­de­räte. Ins­be­son­dere die Kom­mu­nal­par­la­men­ta­rier und Dorf­äl­tes­ten, die im Oktober in den neuen amal­ga­mier­ten Ter­ri­to­ri­al­ge­mein­den (ATGs) gewählt werden, erhal­ten erwei­terte Auf­ga­ben, Vor­rechte und Ver­ant­wort­lich­kei­ten. Die bevor­ste­hen­den Kom­mu­nal- und Regio­nal­wah­len stellen einen bedeu­ten­den Schritt in der lau­fen­den Demo­kra­ti­sie­rung und Euro­päi­sie­rung der Ukraine dar.

In den nicht­re­gie­rungs­kon­trol­lier­ten Gebie­ten des Donbas sind Wahlen jedoch nicht möglich, weil sie de facto von Russ­land besetzt sind.

Ent­ge­gen Mos­kauer Plänen und auch Vor­stel­lun­gen einiger west­li­cher Poli­ti­ker kann der ukrai­ni­sche Staat in einem Gebiet, über das er keine Kon­trolle hat, keine Wahlen durch­füh­ren. Zudem ist die poli­ti­sche, öko­no­mi­sche und kul­tu­relle Land­schaft der beiden „Volks­re­pu­bli­ken“ nach sechs Jahren fak­ti­scher Mili­tär­dik­ta­tur ver­wüs­tet. Nichts­des­to­we­ni­ger trifft man auch nach etli­chen Dis­kus­sio­nen dieser Frage immer noch auf Inter­pre­ta­tio­nen der Minsker Abkom­men 2014–2015, laut denen ukrai­ni­sche Wahlen in Gebie­ten statt­fin­den sollen, die noch nicht unter der Kon­trolle Kyjiws stehen und von der Will­kür­herr­schaft der beiden Mos­kauer Mario­net­ten­re­gime gezeich­net sind. Im besten Fall sind solche For­de­run­gen naiv. Im schlimms­ten Fall ver­ra­ten sie begrenzte Befür­wor­tung solcher Grund­prin­zi­pien wie natio­na­ler Sou­ve­rä­ni­tät, Rechts­staat­lich­keit und libe­ra­ler Demo­kra­tie. Die Kon­trolle eines Ter­ri­to­ri­ums durch eine (und nur eine) natio­nale Regie­rung kommt vor Lokal­wah­len und Dezen­tra­li­sie­rung. Selbst­ver­wal­tung und Demo­kra­tie in den besetz­ten Gebie­ten der Ukraine kann erst dann statt­fin­den, nachdem die Frage geklärt ist, welchem Staat diese Gebiete nicht nur de jure sondern auch de facto angehören.

Das Instru­ment der pro­vi­so­ri­schen Militärverwaltung 

Doch wie steht es um die Kom­mu­nal­wah­len in den von der Regie­rung kon­trol­lier­ten Gebie­ten der Oblaste Luhansk und Donezk? Was ist ins­be­son­dere mit den Rajons, Städten und Gebiets­kör­per­schaf­ten, die sich in unmit­tel­ba­rer Nähe der so genann­ten Kon­takt­li­nie befin­den? Sollten Wahlen entlang der künst­li­chen Grenze zwi­schen den von Kyjiw und Moskau kon­trol­lier­ten ukrai­ni­schen Gebie­ten des Donbas abge­hal­ten werden? Vor kurzem ent­schied die Zen­trale Wahl­kom­mis­sion der Ukraine, dass in 18 an der Kon­takt­li­nie gele­ge­nen Gebie­ten der Luhans­ker und Donez­ker Oblas­ten keine Wahl am 25. Oktober statt­fin­den wird, sondern diese weiter unter mili­tä­ri­scher Son­der­ver­wal­tung verbleiben. 

Seit 2015 sind die Oblaste Donezk und Luhansk sowie etliche Gebiete in ihnen nicht mehr selbst­ver­wal­tet, sondern werden von tem­po­rä­ren so genann­ten Mili­tä­risch-Zivilen Admi­nis­tra­tio­nen (MZAs) regiert. Die Schlüs­sel­po­si­tio­nen der MZAs werden von Kyjiw besetzt und sind dem Kom­mando der sog. Ope­ra­tion Ver­ein­ter Kräfte (OVK) in der Ost­ukraine unter­stellt. Petro Poro­schenko begrün­dete Ende Januar 2015 seine Vorlage des MZA-Geset­zes unter anderem mit den Worten: „Dies wird es ermög­li­chen, das heutige Problem feh­len­der Staats­macht in den befrei­ten Gebie­ten zu lösen, aus denen all jene gewähl­ten Abge­ord­ne­ten der Gemein­de­räte, die sepa­ra­tis­ti­sche Posi­tio­nen inne­hat­ten, Ver­bre­chen begin­gen und sich vor der Justiz ver­ste­cken, geflo­hen sind.“

Ursprüng­lich sollte das Gesetz Über Mili­tä­risch-Zivile Admi­nis­tra­tio­nen vom Februar 2015 nach einem Jahr aus­lau­fen. Seither wurde es jedoch wie­der­holt ver­län­gert und geän­dert. Die Anzahl der kom­mu­na­len und sub­re­gio­na­len MZAs auf lokaler und Rajon-Ebene hat all­mäh­lich zuge­nom­men. Die MZAs ver­fü­gen über alle gewöhn­li­chen legis­la­ti­ven und exe­ku­ti­ven sowie über einige Not­stands­be­fug­nisse in ihren jewei­li­gen Distrik­ten und Sied­lun­gen. Lokale Selbst­ver­wal­tung und par­tei­po­li­ti­sches Leben sind ange­sichts der domi­nan­ten MZAs in diesen Gebie­ten weit­ge­hend abwe­send. Die MZAs stellen spe­zi­fi­sche kom­mu­nale oder regio­nale Misch­re­gime dar, indem sie Merk­male gewöhn­li­cher zen­tra­li­sier­ter Herr­schaft und des Kriegs­rechts in sich ver­ei­nen, jedoch noch keinen voll­stän­di­gen Aus­nah­me­zu­stand dar­stel­len. Solch eine direkte Mili­tär­ver­wal­tung war und ist wei­ter­hin eine not­wen­dige Zwi­schen­lö­sung des Pro­blems, dass lokale Selbst­ver­wal­tung für aktive oder poten­zi­elle Kampf­zo­nen in Kon­flik­ten nied­ri­ger (gar hoher) Inten­si­tät unge­eig­net ist. Unter Bedin­gun­gen kriegs­be­ding­ter lokaler poli­ti­scher Insta­bi­li­tät und wirt­schaft­li­cher Ent­beh­run­gen fun­gie­ren die MZAs als Instru­mente zur Siche­rung ele­men­ta­rer Ordnung und Ver­hin­de­rung rus­si­scher Sub­ver­sion über die Kon­takt­li­nie hinweg.

Die MZAs stehen jedoch in offen­sicht­li­chem Wider­spruch zu den weit­rei­chen­den Dezen­tra­li­sie­rungs­re­for­men der Ukraine seit 2014. Wie Kon­stan­tin Reutski und Ioulia Shukan in einem der ersten Papiere zu diesem Thema mit dem selbst­re­den­den Titel Eine auto­kra­ti­sche Ver­su­chung: Mili­tä­risch-Zivile Admi­nis­tra­tio­nen in regie­rungs­kon­trol­lier­ten Gebie­ten entlang der Kon­takt­li­nie (Kyjiw/​Berlin: Wostok-SOS/­Deutsch-Rus­si­scher Aus­tausch 2019, S. 6) fest­stel­len: „In Erman­ge­lung eines gewähl­ten Ver­tre­tungs­or­gans sind die kol­lek­tive Ent­schei­dungs­fin­dung, Tren­nung von Legis­la­tive und Exe­ku­tive sowie gegen­sei­tige Kon­trolle schwach aus­ge­prägt. Die Leiter der MZAs üben per­sön­li­che Kon­trolle über ihre Ver­wal­tun­gen aus (Artikel 6 [des Geset­zes ‚Über die MZAs‘]): Sie stellen MZA-Mit­ar­bei­ter ein und ent­las­sen sie, beauf­sich­ti­gen die gesamte Ver­wal­tung und sind per­sön­lich für alle Berei­che der MZA-Arbeit ver­ant­wort­lich. Darüber hinaus sind sie die ein­zi­gen Ver­wal­ter des Budgets der MZAs. Das Gesetz über Mili­tä­risch-Zivile Admi­nis­tra­tio­nen schreibt nicht vor, dass in Ver­bin­dung mit den MZAs Gemein­de­bei­räte ein­ge­rich­tet werden müssen, und dieser Mangel an exter­ner Auf­sicht erhöht die per­sön­li­che Macht des MZA-Chefs weiter und besei­tigt alle Hin­der­nisse für eine auto­kra­ti­sche Führung“.

Die fort­lau­fende Not­wen­dig­keit pro­vi­so­ri­scher Militärverwaltung

Unter fried­li­chen Bedin­gun­gen wären die Kom­mu­nal- und Regio­nal­wah­len im Oktober 2020 eine geeig­nete Gele­gen­heit, die MZAs durch ord­nungs­ge­mäß gewählte Räte, Älteste und Bür­ger­meis­ter zu erset­zen. Die Abhal­tung solcher Wahlen in front­na­hen Distrik­ten scheint derzeit jedoch aus min­des­tens drei Gründen verfrüht. 

Erstens sind sinn­volle Wahlen in Sied­lun­gen nahe der soge­nann­ten Kon­takt­li­nie orga­ni­sa­to­risch nur schwer durch­führ­bar. Viele Bewoh­ner dieser Dörfer und Städte haben aus Angst oder Ver­zweif­lung vor­über­ge­hend ihre Heimat ver­las­sen und sind in andere Teile der Ukraine gezogen. Es wäre schwie­rig, solche Bin­nen­ver­trie­be­nen an ihren der­zei­ti­gen Wohn­or­ten in die Wahl der Selbst­ver­wal­tungs­or­gane ihrer Hei­mat­ge­mein­den ein­zu­be­zie­hen. Darüber hinaus ist die phy­si­sche, soziale und per­so­nelle Infra­struk­tur der Front­re­gio­nen zutiefst vom Krieg geprägt. Diese und andere beson­dere Umstände machen die Durch­füh­rung nor­ma­ler Wahl­kam­pa­gnen und legi­ti­mer Abstim­mungs­pro­zesse in den Front­sied­lun­gen zu einer beträcht­li­chen Herausforderung. 

Zwei­tens sind die derzeit von MZAs regier­ten Gebiete und Sied­lun­gen beson­dere Ziele rus­si­scher Infil­tra­ti­ons- und Mani­pu­la­ti­ons­ope­ra­tio­nen. Die Fernseh- und Rund­funk­ka­näle Russ­lands und seiner beiden Mario­net­ten­staa­ten, der Donez­ker und Luhans­ker so genann­ten Volks­re­pu­bli­ken, domi­nie­ren die Mas­sen­me­dien entlang der Kon­takt­li­nie. Wenn es Moskau gelingt, sich in den Wahl­pro­zess in den Ver­ei­nig­ten Staaten, Groß­bri­tan­nien oder Frank­reich ein­zu­mi­schen, ist es sicher­lich auch in der Lage und willens, ähn­li­ches in weit­ge­hend rus­sisch­spra­chi­gen Dörfern und Städten zu ver­su­chen, die nur wenige Kilo­me­ter von seinen Stell­ver­tre­ter­trup­pen und Mario­net­ten­re­gimes im Donbas ent­fernt liegen.

Drit­tens würde sich für viele, wenn nicht sogar für die meisten der betrof­fe­nen Städte und Dörfer nach einer Durch­füh­rung von Kom­mu­nal­wah­len die Frage stellen, was die neu gewähl­ten legis­la­ti­ven und exe­ku­ti­ven kom­mu­na­len und regio­na­len Gremien eigent­lich tun können. Zu den ent­schei­den­den Fragen klas­si­scher kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung gehören die Erhe­bung und Ver­tei­lung von Steuern sowie anderer Ein­nah­men der städ­ti­schen oder länd­li­chen Gemein­den sowie die Anzie­hung in- und aus­län­di­scher Direkt­in­ves­ti­tio­nen in die jewei­li­gen Städte und Gebiete. Doch seit Früh­jahr 2014 besit­zen der­ar­tige Auf­ga­ben in den Sied­lun­gen entlang der Kon­takt­li­nie nur noch mar­gi­nale Bedeu­tung, wenn sie über­haupt noch exis­tent sind. Das normale wirt­schaft­li­che, soziale, kul­tu­relle und poli­ti­sche Leben in den Front­di­strik­ten ist und bleibt stark eingeschränkt. 

Statt­des­sen sind die vor­herr­schen­den Ver­wal­tungs­auf­ga­ben entlang der Kon­takt­li­nie von Stanyza Luhanska im Norden bis Mariu­pol im Süden eher sicher­heits­po­li­ti­scher und mili­tä­ri­scher als wirt­schaft­li­cher und sozia­ler Natur. Viele der Front­li­ni­en­be­zirke haben Kon­troll­punkte, deren Funk­tio­nie­ren das lokale Wirt­schafts­le­ben bestimmt, die jedoch auf der von der regie­rungs­kon­trol­lier­ten Seite von Kyjiw und auf der besetz­ten Seite von den rus­si­schen Mario­net­ten­be­hör­den in Luhansk und Donezk betrie­ben werden. Die lokalen Admi­nis­tra­to­ren der Front­li­ni­en­sied­lun­gen sind damit beschäf­tigt, knappe Sub­ven­tio­nen der Zen­tral­re­gie­rung für die Lösung vieler kon­kur­rie­ren­der lokaler Infra­struk­tur­pro­bleme ein­zu­set­zen. Dazu gehören die Ver­sor­gung mit Strom, Wasser, Wärme und Medi­ka­men­ten, die Orga­ni­sa­tion der Betreu­ung von Kindern, Rent­nern oder Kranken sowie die Repa­ra­tur beschä­dig­ter Wohn­häu­ser und öffent­li­cher Gebäude. Tat­säch­lich sind einige dieser Auf­ga­ben inzwi­schen teil­weise von aus­län­di­schen Orga­ni­sa­tio­nen wie dem Inter­na­tio­na­len Roten Kreuz, dem Nor­we­gi­schen Flücht­lings­rat und „Ärzte ohne Grenzen“ über­nom­men worden. Ange­sichts dieser Situa­tion ist unklar, was hier eine sinn­volle kom­mu­nale Selbst­ver­wal­tung bedeu­ten würde. 

Wie die Mili­tär­ver­wal­tun­gen volks­nä­her werden können

Statt ris­kante Kom­mu­nal­wah­len im OVK-Gebiet durch­zu­füh­ren, wird die Ukraine die MZAs so lange wie nötig bei­be­hal­ten müssen. Sie sollte daher ein neues MZA-Gesetz anneh­men, oder das alte modi­fi­zie­ren, um die Funk­ti­ons­weise der MZAs zu ver­bes­sern. Mög­li­cher­weise muss das ukrai­ni­sche Par­la­ment die ukrai­ni­sche Ver­fas­sung dahin­ge­hend ändern, dass die beson­de­ren inter­me­diä­ren lokalen Regime, die 2015 ein­ge­rich­tet wurden und die wohl noch eine Weile im OVK-Raum bestehen bleiben, recht­lich adäquat ver­an­kert werden. Gegen­wär­tig sind die MZAs weder voll ver­fas­sungs­ge­mäß noch derart ein­ge­rich­tet, dass sie über einen län­ge­ren Zeit­raum funk­tio­nie­ren können. 

Anstatt Wahlen unter unsi­che­ren Bedin­gun­gen durch­zu­füh­ren, sollte das der­zei­tige Son­der­re­gime ver­bes­sert werden, um einen alter­na­ti­ven Feed­back-Mecha­nis­mus zwi­schen den MZAs und den lokalen Gemein­den einzurichten. 

Häufig stehen die Leiter der MZAs bereits in mehr oder weniger engem Kontakt nicht nur mit staat­li­chen Ein­rich­tun­gen wie Kran­ken­häu­sern und Schulen, sondern auch mit lokalen Nicht­re­gie­rungs­or­ga­ni­sa­tio­nen, Unter­neh­men, Par­teien und Medien. Diese Bezie­hun­gen sollten durch eine gesetz­lich gere­gelte Schaf­fung stän­di­ger Beiräte for­ma­li­siert werden, die den MZAs ange­glie­dert werden. Die Leiter der MZAs könnten durch ein geän­der­tes MZA-Gesetz gezwun­gen werden, die Meinung solcher Räte, die mit koop­tier­ten Ver­tre­tern aus NROs, Unter­neh­men, Par­teien und Medien besetzt sind, zu berück­sich­ti­gen. Die MZAs könnten per Gesetz ver­pflich­tet werden, bei allen Ent­schei­dun­gen über kom­mu­nale Ange­le­gen­hei­ten wie Woh­nungs­we­sen, Trans­port, Bildung, öffent­li­che Gesund­heit usw. die Meinung dieser Beiräte ein­zu­ho­len (sie jedoch weniger im Hin­blick auf Sicher­heits- und mili­tä­ri­sche Fragen zu konsultieren). 

Im gesam­ten Donbas sollten sich die ukrai­ni­sche Regie­rung, die Zivil­ge­sell­schaft und ihre aus­län­di­schen Partner stärker um eine För­de­rung der durch Krieg und Krise geschwäch­ten lokalen Zivil­ge­sell­schaft bemühen. Die Ver­bes­se­rung der Ver­wal­tungs­struk­tu­ren hat in den kriegs­na­hen Gebie­ten eine über gewöhn­li­che Ansprü­che an gute Regie­rungs­füh­rung hin­aus­ge­hende, sicher­heits­po­li­ti­sche Dimension. 

Beson­dere Auf­merk­sam­keit ver­langt die Ent­wick­lung regio­na­ler polit­scher und intel­lek­tu­el­ler Eliten, welche die Luhans­ker und Donez­ker Oblas­ten nach ihrer voll­stän­di­gen Befrei­ung und Befrie­dung führen könnten. 

Darüber hinaus mag es sinn­voll sein, lokale Gemein­den schon heute auf die eine oder andere Weise in den Prozess der Auswahl geeig­ne­ter Kan­di­da­ten für die Beset­zung der MZAs ein­zu­be­zie­hen. Als sinn­voll erwei­sen könnte sich die Ein­rich­tung eines offi­zi­el­len Beschwer­de­ver­fah­rens, über das lokale Bür­ger­or­ga­ni­sa­tio­nen, Wirt­schafts­ver­bände, Medien und poli­ti­sche Par­teien Fehl­ver­hal­ten von MZA-Ver­tre­tern beim OVK-Stab melden können. Solche Beschwer­den könnten Fälle von Bestech­lich­keit, Vet­tern­wirt­schaft oder Willkür von MZA-Leitern und ‑Mit­ar­bei­tern betref­fen. Eine solche Neu­ge­stal­tung der Arbeits­weise der MZAs stellt zwar immer noch keine wirk­lich demo­kra­ti­sche und dezen­tra­li­sierte Herr­schaft dar. Dennoch wäre dies eine Mög­lich­keit, ein län­ger­fris­tig trag­fä­hi­ges Not­stands­re­gime zu schaf­fen, das die Front­di­strikte mög­li­cher­weise so lange benö­ti­gen werden, wie der rus­sisch-ukrai­ni­sche Krieg im Donbas andauert.

Die MZAs als Über­gangs­lö­sung für die befrei­ten Donbasgebiete

Nicht zuletzt könnten solche pro­vi­so­ri­schen Mili­tär­ver­wal­tun­gen, die aus zentral ernann­ten MZA-Mit­ar­bei­tern und lokalen Gemein­de­bei­rä­ten bestehen, in Zukunft die Rolle eines Modell­me­cha­nis­mus für andere Not­si­tua­tio­nen spielen. Vor allem könnten die MZAs Kyjiw als künf­tige Über­gangs­mo­delle für die Ver­wal­tung der derzeit besetz­ten Gebiete des Donbas dienen, in der Zeit zwi­schen ihrer Befrei­ung von rus­si­scher Besat­zung und schluss­end­li­chen Ein­be­zie­hung in die all­ge­meine ukrai­ni­sche Dezen­tra­li­sie­rung. Dies gilt ins­be­son­dere, falls die besetz­ten Gebiete nach dem Rückzug Russ­lands aus dem ukrai­ni­schen Donbas nicht von einer inter­na­tio­na­len pro­vi­so­ri­schen Mili­tär­ad­mi­nis­tra­tion im Rahmen einer Frie­dens­mis­sion der Ver­ein­ten Natio­nen ver­wal­tet werden, wie von Kyjiw und etli­chen Exper­ten vor­ge­schla­gen.

In einem Alter­na­tiv­sze­na­rio wird Kyjiw zunächst ein Not­stands­re­gime auf dem Ter­ri­to­rium der ehe­ma­li­gen soge­nann­ten „Volks­re­pu­bli­ken“ ein­füh­ren müssen, um eine umfas­sende Ent­mi­li­ta­ri­sie­rung und poli­ti­sche, öko­no­mi­sche, demo­gra­phi­sche, mediale sowie recht­li­che Reukrai­ni­sie­rung der derzeit besetz­ten Gebiete zu gewähr­leis­ten. Erst nach einer voll­stän­di­gen Wie­der­ein­glie­de­rung der besetz­ten Gebiete in das gesamtukrai­ni­sche Gemein­we­sen und Wirt­schafts­le­ben werden Gemein­de­fu­sio­nen im Rahmen der Dezen­tra­li­sie­rungs­re­form und Kom­mu­nal­wah­len zu den neuen ukrai­ni­schen Selbst­ver­wal­tungs­or­ga­nen möglich werden. Damit würden die derzeit besetz­ten Gebiete zu gleich­be­rech­tig­ten Teilen des dezen­tra­li­sier­ten ukrai­ni­schen Staates werden. 

Dr. Andreas Umland war vom 23. bis 29. Juli 2020 Mit­glied der 8. Inter­na­tio­na­len Beob­ach­tungs­mis­sion an der Donbas-Kon­takt­li­nie, die von der Stif­tung „Vostok SOS“ und dem Deutsch-Rus­si­schen Aus­tausch e.V. mit Unter­stüt­zung des Aus­wär­ti­gen Amtes im Rahmen des DRA-Pro­jek­tes „Dialog für Ver­stän­di­gung und Recht: Zivil­ge­sell­schaft­li­che Kon­flikt­be­ar­bei­tung im Donbas“ durch­ge­führt wurde. 

Dr. Andreas Umland ist wis­sen­schaft­li­cher Mit­ar­bei­ter am Stock­hol­mer Zentrum für Ost­eu­ro­pa­stu­dien (SCEEUS) und Senior Expert am Ukrai­nian Insti­tute for the Future in Kyjiw.