Die Öst­li­che Part­ner­schaft und die Ukraine: eine Vernunftehe

An diesem Mitt­woch findet erst­mals seit vier Jahren ein Gip­fel­tref­fen der Öst­li­chen Part­ner­schaft statt. Aus diesem Anlass beleuch­tet Iryna Solo­nenko, Senior Fellow im Zentrum Libe­rale Moderne, die Bedeu­tung des Pro­jekts spe­zi­ell aus Sicht der Ukraine.

Was die Öst­li­che Part­ner­schaft ist und was sie nicht ist

Als die Öst­li­che Part­ner­schaft 2009 ins Leben gerufen wurde, reagierte die Ukraine mit wenig Enthu­si­as­mus. Die Initia­tive schien keinen zusätz­li­chen Nutzen für die im Ver­gleich zu anderen ÖP-Mit­glie­dern bereits fort­ge­schrit­tene bila­te­rale Agenda mit der EU. Kyjiw han­delte bereits das EU-Asso­zi­ie­rungs­ab­kom­men (AA) aus, ein­schließ­lich der Ver­tief­ten und Umfas­sen­den Frei­han­dels­zone (DCFTA), und die Aus­sicht auf visa­freies Reisen in den Schen­gen-Raum lag eben­falls auf dem Tisch, als das mit der neu ins Leben geru­fe­nen Öst­li­che Part­ner­schaft auf sechs öst­li­che Nach­bar­län­der aus­ge­wei­tet wurde.

Darüber hinaus sah die Öst­li­che Part­ner­schaft keine Antwort auf die stra­te­gi­sche Frage einer EU-Mit­glied­schaft vor, welche die Ukraine offi­zi­ell seit 1998 (als die natio­nale Stra­te­gie zur EU-Inte­gra­tion ver­ab­schie­det wurde) anstrebt. War die Öst­li­che Part­ner­schaft ein Ersatz für eine mög­li­che EU-Mit­glied­schaft oder ein Zwi­schen­schritt auf dem Weg dorthin? Dies war und bleibt offen für Inter­pre­ta­tio­nen. Dieser Mangel an stra­te­gi­scher Vision hinter der Öst­li­chen Part­ner­schaft schwächt wohl die „trans­for­ma­tive Kraft“ der EU gegen­über den ost­eu­ro­päi­schen Nach­barn, die sie bei der „Big-Bang“-Erweiterung von 2004 unter Beweis stellte, bei der zehn mittel- und ost­eu­ro­päi­sche Länder bei­tra­ten, gefolgt 2007 von Bul­ga­rien und Rumänien.

Daraus ergibt sich eine sicht­bare Dis­kre­panz bzw. starke Asym­me­trie zwi­schen dem (schwa­chen) Inte­gra­ti­ons­an­ge­bot und dem Umfang der „Haus­auf­ga­ben“ der ÖP-Länder, die das gemein­same EU-Recht in ihre natio­nale Gesetz­ge­bung über­neh­men müssen, was den Anfor­de­run­gen eines Bei­tritts­lan­des nahe­kommt. Diese Situa­tion ist für die Ukraine wenig moti­vie­rend, wenn nicht gar demotivierend.

Positiv ist, dass im Rahmen der umfas­sen­de­ren Euro­päi­schen Nach­bar­schafts­po­li­tik, die 16 öst­li­che und süd­li­che EU-Nach­barn umfasst, eine eigene Initia­tive für die öst­li­chen Nach­barn gestar­tet wurde. Schließ­lich haben die post­so­wje­ti­schen Länder Ost­eu­ro­pas nicht viel mit den Ländern des süd­li­chen Mit­tel­meer­raums gemein­sam. Da die Initia­tive als Reak­tion auf den rus­sisch-geor­gi­schen Krieg im Jahr 2008 ins Leben gerufen wurde, könnte man dieses Projekt zudem als geo­po­li­tisch bedeut­sam ansehen, da die EU bereit war, mehr Ver­ant­wor­tung für ihre öst­li­chen Nach­barn zu übernehmen.

Wenn man auf die ver­gan­ge­nen zwölf Jahre zurück­blickt, haben die Dimen­sion der Öst­li­chen Part­ner­schaft zwi­schen den Men­schen, die die brei­tere Gesell­schaft über die Behör­de­n­ebene hinaus ein­be­zieht, und die finan­zi­elle Unter­stüt­zung einen klaren Mehr­wert. Das Forum der Zivil­ge­sell­schaft der Öst­li­chen Part­ner­schaft, die größte zivil­ge­sell­schaft­li­che Dach­or­ga­ni­sa­tion der EU und der Region, der über 1000 SCO ange­hö­ren, hat seine Arbeit weit über die regel­mä­ßi­gen Sit­zun­gen der Gene­ral­ver­samm­lung hinaus aus­ge­wei­tet und ist zu einem wich­ti­gen Instru­ment gewor­den, um die Stimme der Zivil­ge­sell­schaft gegen­über den EU-Insti­tu­tio­nen zu stärken. Darüber hinaus haben zahl­rei­che Ein­zel­per­so­nen und Orga­ni­sa­tio­nen aus der Region von den ver­schie­de­nen Instru­men­ten des zivil­ge­sell­schaft­li­chen, wis­sen­schaft­li­chen, aka­de­mi­schen, jugend­li­chen und beruf­li­chen Aus­tauschs, der Mobi­li­tät und der Zusam­men­ar­beit pro­fi­tiert. Nach der Unter­su­chung der Pro­gramme und ihrer Begüns­tig­ten lassen sich viele Erfolgs­ge­schich­ten auf ganz kon­kre­ter Ebene erzählen.

Die finan­zi­elle Unter­stüt­zung, die zunächst im Rahmen des Euro­päi­schen Nach­bar­schafts­in­stru­ments (ENI) und jetzt im Rahmen des glo­ba­len Nachbarschafts‑, Ent­wick­lungs- und inter­na­tio­na­len Koope­ra­ti­ons­in­stru­ments (NDICI) geleis­tet wurde, hat eben­falls einen wich­ti­gen Mehr­wert erbracht. Auch im Hin­blick auf die COVID-Pan­de­mie, die Anfang 2020 aus­brach, hat die EU schnell Hilfe ange­bo­ten. Das COVID-19 EaP-Impf­pa­ket wurde im August dieses Jahres von ursprüng­lich 30 Mil­lio­nen Euro auf 75 Mil­lio­nen Euro erhöht. Auch die Zusage der EU, einen Wirt­schafts- und Inves­ti­ti­ons­plan in Höhe von 2,3 Mil­li­ar­den Euro in Form von Zuschüs­sen bereit­zu­stel­len, könnte einen wich­ti­gen Beitrag zum Wirt­schafts­wachs­tum der öst­li­chen Part­ner­län­der leisten. Die Ziele für 2025 sind sehr ehr­gei­zig und reichen von der Unter­stüt­zung von KMU über indi­vi­du­elle Mobi­li­täts­mög­lich­kei­ten bis hin zu gesund­heit­li­cher Resi­li­enz und digi­ta­ler Transformation.

Die Anlie­gen und Prio­ri­tä­ten der Ukraine

Ohne die Bedeu­tung der ver­schie­de­nen Unter­stüt­zungs­me­cha­nis­men und der Hilfe, die die EU im Rahmen der Öst­li­chen Part­ner­schaft leistet, zu unter­schät­zen, schei­nen die wich­tigs­ten Anlie­gen und Ziele der Ukraine besser durch bila­te­rale Bezie­hun­gen mit der EU, durch die Ent­wick­lung mul­ti­la­te­ra­ler Formate wie das Asso­zi­ierte Trio und durch bila­te­rale Diplo­ma­tie gegen­über ein­zel­nen EU-Mit­glied­staa­ten mit dem Ziel der För­de­rung der poli­ti­schen Unter­stüt­zung inner­halb der EU für eine even­tu­elle Mit­glied­schaft der Ukraine ange­gan­gen werden zu können.

Erstens strebt die Ukraine eine tiefere Inte­gra­tion mit der EU an. Der Weg zwi­schen dem der­zei­ti­gen Inte­gra­ti­ons­stand und einer even­tu­el­len EU-Mit­glied­schaft ist lang, und man kann sich Zwi­schen­schritte auf dem Weg dahin vor­stel­len. Auch wenn eine Mit­glied­schaft nicht zur Debatte steht, ent­spricht die Phi­lo­so­phie des der­zei­ti­gen Rahmens der poli­ti­schen Asso­zi­ie­rung und der wirt­schaft­li­chen Inte­gra­tion der Idee eines Europas der ver­schie­de­nen Geschwin­dig­kei­ten, in dem den Part­nern der Öst­li­chen Part­ner­schaft einige Ele­mente dessen ange­bo­ten werden, was die voll­wer­ti­gen EU-Mit­glied­staa­ten genießen.

Eine Linie der Bemü­hun­gen besteht darin, das Poten­zial des Asso­zi­ie­rungs­ab­kom­mens voll aus­zu­schöp­fen und das Abkom­men zu moder­ni­sie­ren. Was den ersten Aspekt betrifft, so hat ein Kon­sor­tium ukrai­ni­scher Denk­fa­bri­ken 15 Berei­che ermit­telt, in denen die Ukraine bestimmte Ver­pflich­tun­gen erfül­len muss, um den Weg für die EU-Beschlüsse über eine tiefere Inte­gra­tion zu ebnen. Eine Analyse ergab, dass nur in zwei Berei­chen, nämlich bei der Zer­ti­fi­zie­rung von Agrar­er­zeug­nis­sen und auf dem Erd­gas­markt, greif­bare Fort­schritte erzielt worden sind. Es gibt also noch viel Poten­zial. Was die Moder­ni­sie­rung des Asso­zi­ie­rungs­ab­kom­mens anbe­langt, so haben die Ukraine und die EU 2018 mit der Aktua­li­sie­rung der Anhänge des Abkom­mens begon­nen. 2021 wurde die umfas­sende Über­sicht gemäß Art. 481 auf den Weg gebracht. Damit soll den sich wei­ter­ent­wi­ckeln­den EU-Rechts­vor­schrif­ten und dem Wunsch der Ukraine nach einer tie­fe­ren Inte­gra­tion Rech­nung getra­gen werden.

Bei der zweiten Linie geht es darum, neue Formen der Inte­gra­tion zu fordern, die über den der­zei­ti­gen poli­ti­schen und recht­li­chen Rahmen hin­aus­ge­hen. So muss die Ukraine zwar den EU-Besitz­stand umset­zen, ist aber nicht in den Insti­tu­tio­nen ver­tre­ten, in denen die ent­spre­chen­den Dis­kus­sio­nen und Ent­schei­dun­gen getrof­fen werden. Die Option, zumin­dest an den Kon­sul­ta­tio­nen in bestimm­ten Poli­tik­be­rei­chen teil­zu­neh­men, könnte attrak­tiv sein. Auch der Bei­tritt zu begrenz­ten sek­to­ra­len „Unionen“ könnte eine Option sein. Wenn also der poli­ti­sche Wille vor­han­den ist, können inter­es­sante und attrak­tive Lösun­gen gefun­den werden.

Zwei­tens ist die Ukraine an einer stär­ke­ren Unter­stüt­zung ihrer Sou­ve­rä­ni­tät und ter­ri­to­ria­len Inte­gri­tät durch die EU inter­es­siert, d. h. an der Berück­sich­ti­gung der Sicher­heits­be­lange der Ukraine. Als die Öst­li­che Part­ner­schaft 2009 ins Leben gerufen wurde, konnte sich niemand vor­stel­len, dass Russ­land so weit gehen würde, die nach dem Ende des Kalten Krieges geschaf­fene euro­päi­sche Sicher­heits­ord­nung in Frage zu stellen und sogar die Grenzen der Staaten in Europa mit Gewalt neu zu ziehen. Heute ist dies eine Rea­li­tät, die die EU nicht igno­rie­ren kann. Die Öst­li­che Part­ner­schaft bietet keine Lösun­gen für dieses Problem, auch wenn sie Anstren­gun­gen vor­sieht, die Part­ner­staa­ten wider­stands­fä­hi­ger gegen hybride Sicher­heits­be­dro­hun­gen wie Des­in­for­ma­tion und Cyber­an­griffe zu machen.

Die EU verfügt über Instru­mente, die über die Öst­li­che Part­ner­schaft hin­aus­ge­hen, die es anbie­tet oder anbie­ten kann. Zu erwäh­nen ist hier eine Bera­tungs­mis­sion der Euro­päi­schen Union in der Ukraine, die sich mit dem zivilen Sicher­heits­sek­to­ren befasst. Außer­dem findet derzeit in der EU eine von Litauen initi­ierte Dis­kus­sion statt, ob es eine neue mili­tä­ri­sche GSVP-Mission in der Ukraine geben soll. Auch hat die Ukraine ihr Inter­esse an einer Zusam­men­ar­beit im Rahmen der Stän­di­gen Struk­tu­rier­ten Zusam­men­ar­beit (PESCO) bekun­det, bei der sicher­heits­be­zo­gene Pro­jekte mit ein­zel­nen EU-Mit­glied­staa­ten durch­ge­führt werden können. Darüber hinaus hat die Ukraine auch mit ein­zel­nen Mit­glied­staa­ten Ver­ein­ba­run­gen über direkte mili­tä­ri­sche Unter­stüt­zung getrof­fen, wobei Litauen und Polen in dieser Hin­sicht am aktivs­ten sind.

Drit­tens ist die För­de­rung der Rechts­staat­lich­keit und anderer wich­ti­ger Refor­men ein zen­tra­les Thema. Trotz feh­len­den poli­ti­schen Willens für wich­tige Refor­men und starker Akteure, die Refor­men blo­ckie­ren, ist das Streben nach solchen Refor­men in der Ukraine tief ver­wur­zelt. Es geht nicht nur um die Zivil­ge­sell­schaft, die Refor­men fordert, sondern man kann von reform­ori­en­tier­ten Enkla­ven unter den öffent­li­chen Behör­den, ein­schließ­lich der Büro­kra­tie, der lokalen Selbst­ver­wal­tung, der Wis­sen­schaft usw. spre­chen. Es ist weithin aner­kannt, dass die För­de­rung der Rechts­staat­lich­keit die wich­tigste Reform für die all­ge­meine Trans­for­ma­tion des Landes und die Anzie­hung aus­län­di­scher Inves­ti­tio­nen ist. Dennoch fehlt es der EU an klaren Leit­li­nien und einem Über­wa­chungs­sys­tem zur För­de­rung rechts­staat­li­cher Refor­men. Einige wich­tige Refor­men zur Bekämp­fung der Kor­rup­tion und zur Reform des Jus­tiz­we­sens wurden auf­grund von Auf­la­gen in Ver­bin­dung mit der Visa­li­be­ra­li­sie­rung oder finan­zi­el­len Auf­la­gen ein­ge­lei­tet. Die Hebel­wir­kung bleibt jedoch gering, wenn die Leit­li­nien zu schwach sind und keine spe­zi­fi­schen und glaub­wür­di­gen Anreize mit den Reform­for­de­run­gen ver­knüpft werden. Die von der ukrai­ni­schen Zivil­ge­sell­schaft vor­ge­schla­gene Vor­ge­hens­weise bestünde darin, die Fort­schritte bei der Jus­tiz­re­form und der Kor­rup­ti­ons­be­kämp­fung anhand der EU-Jus­tiz­an­zei­ger-Methode und des EU-Berichts zur Rechts­staat­lich­keit zu messen. Die Frage spe­zi­fi­scher Anreize (wie die der Visa­frei­heit) ist jedoch noch offen.

Neue außen­po­li­ti­sche Prioritäten

Neben den bila­te­ra­len Bezie­hun­gen zur EU hat die Ukraine vor kurzem damit begon­nen, mul­ti­la­te­rale Formate und direkte Diplo­ma­tie gegen­über ein­zel­nen EU-Mit­glied­staa­ten zu erpro­ben. Die bisher bekann­teste Initia­tive ist die des Asso­zia­ti­ons­trios. Letz­te­res wurde im Mai 2021 offi­zi­ell ins Leben gerufen, als die Außen­mi­nis­ter Geor­gi­ens, der Repu­blik Moldau und der Ukraine in Kiew zusam­men­tra­fen und die Absichts­er­klä­rung unter­zeich­ne­ten. Zu den Haupt­zie­len der Initia­tive gehören die Suche nach Optio­nen für eine Inte­gra­tion in die EU über das Assoziierungsabkommen/​DCFTA hinaus und die Ver­bes­se­rung der Sicher­heits­zu­sam­men­ar­beit mit der EU. Die Initia­tive wurde wei­ter­ent­wi­ckelt, als die Staats­ober­häup­ter der drei Länder im Juli 2021 in Batumi zusam­men­ka­men und eine gemein­same Erklä­rung unter­zeich­ne­ten, in der sie das Streben der drei Länder nach einer EU-Mit­glied­schaft beton­ten. Der Prä­si­dent des Euro­päi­schen Rates, Charles Michel, war anwe­send und begrüßte die Absicht des Trios, die Koor­di­nie­rung zwi­schen den drei Ländern und der EU zu fördern. In der gemein­sa­men Erklä­rung nach dem EU-Ukraine-Gipfel im Oktober 2021 wurde „die Initia­tive der drei asso­zi­ier­ten Partner, die auf eine ver­stärkte Koor­di­nie­rung zwi­schen ihnen und eine inten­si­vere Zusam­men­ar­beit zwi­schen den drei asso­zi­ier­ten Part­nern und der EU abzielt, zur Kennt­nis genom­men“. Auch wenn die EU noch zögert, die Initia­tive zu ergrei­fen und, was noch wich­ti­ger ist, insti­tu­tio­na­li­sierte Formate der Zusam­men­ar­beit zu schaf­fen, ist die Idee der mul­ti­la­te­ra­len Zusam­men­ar­beit mit dem Ziel der euro­päi­schen Inte­gra­tion nicht neu. Das Visegrad-4-Format und die ver­schie­de­nen Formate der Zusam­men­ar­beit zwi­schen den drei bal­ti­schen Staaten, die in den 1990er Jahren ins Leben gerufen wurden, ver­folg­ten genau die Idee, die Anstren­gun­gen zur Vor­be­rei­tung auf die EU-Mit­glied­schaft zu koor­di­nie­ren. Daher wäre es für die drei Länder wichtig, die Zusam­men­ar­beit zu ver­tie­fen und für die EU, diese zusätz­li­che Schiene zu eta­blie­ren, ohne die Öst­li­che Part­ner­schaft als Dach zu gefährden.

Kyjiw hat auch seine Diplo­ma­tie gegen­über ein­zel­nen EU-Mit­glied­staa­ten akti­viert, mit dem Ziel, die Unter­stüt­zung inner­halb der EU für die Aus­sicht auf eine EU-Mit­glied­schaft zu kon­so­li­die­ren. Inzwi­schen haben bereits sechs EU-Länder in bila­te­ra­len Erklä­run­gen ihre Unter­stüt­zung für eine Mit­glied­schaft der Ukraine bekräf­tigt: die drei bal­ti­schen Staaten, Polen, die Slo­wa­kei und seit kurzem Kroatien.

Hinzu kommt das Lub­li­ner Dreieck, eine Initia­tive Polens und Litau­ens zur För­de­rung der euro­päi­schen und euroat­lan­ti­schen Inte­gra­tion der Ukraine. Eine ent­spre­chende Erklä­rung der Außen­mi­nis­ter der drei Länder wurde im Juli 2020 unter­zeich­net. Diese Initia­tive steht in engem Zusam­men­hang mit dem kürz­lich wie­der­be­leb­ten außen­po­li­ti­schen Ziel der Ukraine, sich als mit­tel­eu­ro­päi­scher Staat zu eta­blie­ren. Unter diesem Gesichts­punkt sind in naher Zukunft eine stär­kere Stimme und Akti­vi­tä­ten der Ukraine im Bereich der mul­ti­la­te­ra­len Zusam­men­ar­beit in Mit­tel­eu­ropa zu erwarten.

Dr. Iryna Solo­nenko ist Pro­gramm­di­rek­to­rin der Ukraine-Pro­jekte beim Zentrum Libe­rale Moderne.

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