Input-Paper „Kor­rup­ti­ons­be­kämp­fung in der Ukraine“

© Aviav­lad /​ Shut­ter­stock

Im Rahmen des Pro­jekts vom Zentrum Libe­rale Moderne „Öst­li­che Part­ner­schaft Plus“ ver­öf­fent­li­chen wir ein Input Paper zum Thema Kor­rup­ti­ons­be­kämp­fung in der Ukraine. Kate­ryna Ryzhenko (Trans­pa­rency Inter­na­tio­nal Ukraine) ana­ly­siert die Rolle der Euro­päi­schen Union bei der Unter­stüt­zung der Kor­rup­ti­ons­be­kämp­fung und for­mu­liert ihre poli­ti­schen Emp­feh­lun­gen für die Ent­schei­dungs­trä­ger in Berlin und Brüssel.

Im Jahr 2014 wurden in der Ukraine wich­tige Refor­men zur Kor­rup­ti­ons­be­kämp­fung ein­ge­lei­tet. Poli­ti­sche Ver­än­de­run­gen öff­ne­ten das Land für erfolg­rei­che inter­na­tio­nale Erfah­run­gen, den Beginn von Sys­tem­re­for­men und das aktive Enga­ge­ment der Zivil­ge­sell­schaft. Einige wich­tige Errun­gen­schaf­ten und Refor­men seither sollten her­vor­ge­ho­ben werden. In der Ukraine wurde eine umfas­sende Anti­kor­rup­ti­ons­in­fra­struk­tur geschaf­fen: In den ver­gan­ge­nen sieben Jahren hat die Ukraine eine Anti­kor­rup­ti­ons­in­fra­struk­tur zur Auf­de­ckung und Unter­su­chung von Kor­rup­ti­ons­de­lik­ten auf höchs­ter Ebene und zur Bestra­fung der Täter aufgebaut.

Die fol­gen­den „klas­si­schen Ele­mente“ dieser Infra­struk­tur sind es wert, hier erwähnt zu werden:

Das Natio­nale Anti­kor­rup­ti­ons­büro der Ukraine (NABU) ist eine 2015 gegrün­dete Straf­ver­fol­gungs­be­hörde, deren Aufgabe es ist, Vor­un­ter­su­chun­gen zu Kor­rup­ti­ons­fäl­len auf höchs­ter Ebene durch­zu­füh­ren und die Regie­rung von Kor­rup­tion zu säubern, um den Aufbau und die Ent­wick­lung einer erfolg­rei­chen Gesell­schaft und eines effi­zi­en­ten Staates zu ermög­li­chen. Die Spe­zia­li­sierte Anti-Kor­rup­ti­ons-Staats­an­walt­schaft (SAS) ist haupt­säch­lich für die Unter­stüt­zung und Über­wa­chung der vom NABU ein­ge­lei­te­ten Ermitt­lun­gen zustän­dig. Alle Fälle des NABU-SAS werden vom Hohen Anti-Kor­rup­ti­ons­ge­richt der Ukraine (HAG) ent­schie­den. Die Ein­füh­rung dieses Gerichts war eine der größten Errun­gen­schaf­ten der Kor­rup­ti­ons­be­kämp­fung im Jahr 2019.

Neben den Straf­ver­fol­gungs- und Jus­tiz­or­ga­nen umfasst die Anti-Kor­rup­ti­ons-Infra­struk­tur zwei zen­trale Durch­füh­rungs­or­gane, die einen beson­de­ren Status haben: Die Natio­nale Agentur für Kor­rup­ti­ons­prä­ven­tion (NAKP) ist für die Ent­wick­lung der Anti-Kor­rup­ti­ons­po­li­tik und die Kor­rup­ti­ons­prä­ven­tion zustän­dig und die Natio­nale Agentur der Ukraine für die Auf­de­ckung, Unter­su­chung und Ver­wal­tung von Ver­mö­gens­wer­ten, die aus Kor­rup­tion und anderen Ver­bre­chen stammen (ARMA: Asset Reco­very and Manage­ment Agency) wurde mit dem Ziel gegrün­det, die ent­spre­chen­den Ver­mö­gens­werte zu iden­ti­fi­zie­ren, auf­zu­spü­ren und zu verwalten.

Neben der Ein­rich­tung von Anti-Kor­rup­ti­ons-Insti­tu­tio­nen führte die Ukraine zahl­rei­che Refor­men in ver­schie­de­nen Berei­chen durch, dar­un­ter die Schaf­fung von Regis­tern, die Digi­ta­li­sie­rung von Pro­zes­sen und die Eröff­nung neuer Mög­lich­kei­ten für Bürger und Unter­neh­men. Die erfolg­reichs­ten davon sind:

  • Die Digi­ta­li­sie­rung und die Ein­füh­rung neuer Regeln im Bereich der öffent­li­chen Beschaf­fung – das elek­tro­ni­sche Beschaf­fungs­sys­tem ProZorro, das auf dem OCDS-Stan­dard basiert, ist eine Inno­va­tion, die inter­na­tio­nale Auf­merk­sam­keit erregt hat. Das System macht Infor­ma­tio­nen über Aus­schrei­bun­gen für jeder­mann zugäng­lich. Die Ukraine ist welt­weit als Vor­rei­ter bei der Reform des Beschaf­fungs­we­sens anerkannt.
  • Das elek­tro­ni­sche Auk­ti­ons­sys­tem Sale wird für die Beschaf­fung von Ver­mö­gens­wer­ten aus insol­ven­ten Banken, für die Ver­stei­ge­rung und Ver­pach­tung von kom­mu­na­lem und staat­li­chem Eigen­tum in kleinem Umfang ein­ge­setzt. Wenn nun ein öffent­li­ches oder kom­mu­na­les Ver­mö­gen oder Eigen­tum ver­kauft wird, hat jeder die Mög­lich­keit, dafür zu ersteigern.

Die pro­duk­tive Zusam­men­ar­beit zwi­schen Staat, Wirt­schaft und zivil­ge­sell­schaft­li­chen Orga­ni­sa­tio­nen ermög­lichte die Umset­zung der oben genann­ten Reformen.

Es ist offen­sicht­lich, dass nicht alle Bemü­hun­gen rei­bungs­los und/​oder zügig ver­lau­fen. Es gibt mehrere Her­aus­for­de­run­gen, die in naher Zukunft ange­gan­gen werden müssen. Die fol­gen­den Bei­spiele zeigen, welche Themen als pro­ble­ma­tisch ange­se­hen werden.

Die Ver­fah­ren zur Auswahl der Leiter von Anti-Kor­rup­ti­ons-Insti­tu­tio­nen müssen über­ar­bei­tet werden, um die Mög­lich­keit poli­ti­scher Ein­fluss­nahme aus­zu­schal­ten. Gegen­wär­tig sind die Amts­zei­ten der Leiter von SAS und ARMA nicht sehr lang, was ihre Effek­ti­vi­tät deut­lich ein­schränkt. In weniger als einem Jahr soll ein neues Aus­wahl­ver­fah­ren für den Posten des NABU-Direk­tors begin­nen, aber Teile der recht­li­chen Bestim­mun­gen, die diesen Prozess regeln, wurden vom ukrai­ni­schen Ver­fas­sungs­ge­richt für nicht rechts­kon­form erklärt.

Es besteht ein stän­di­ger Druck auf unab­hän­gige Insti­tu­tio­nen. So konnte der Gene­ral­staats­an­walt auf­grund von Mängeln in der Gesetz­ge­bung für die Staats­an­walt­schaft und der ein­ge­schränk­ten Befug­nisse des amtie­ren­den SAPO-Leiters wie­der­holt in hoch­ka­rä­tige NABU-SAPO-Ermitt­lun­gen ein­grei­fen und so die Unab­hän­gig­keit dieser Insti­tu­tio­nen unter­gra­ben. Der Gene­ral­staats­an­walt hat es sich nicht nehmen lassen, die Ver­fah­ren in den pro­mi­nen­ten Kor­rup­ti­ons­fäl­len des Jahres 2020 zu stu­die­ren und sogar zu beein­flus­sen. Die Sicher­stel­lung eines effi­zi­en­ten Kon­troll­sys­tems, das die Unab­hän­gig­keit der Anti-Kor­rup­ti­ons-Infra­struk­tur von admi­nis­tra­ti­ver und poli­ti­scher Ein­fluss­nahme gewähr­leis­tet, sollte daher Prio­ri­tät haben.

Das unge­formte Jus­tiz­sys­tem bleibt die größte Bedro­hung für die Auf­recht­erhal­tung von Refor­men in allen Berei­chen. Tat­säch­lich wurden in den letzten zwei Jahren keine Fort­schritte bei der Jus­tiz­re­form gemacht. Im ver­gan­ge­nen Jahr haben der Prä­si­dent und das Par­la­ment mehr­mals ver­sucht, einen schmerz­haf­ten Ver­än­de­rungs­pro­zess ein­zu­lei­ten. Ein erster Versuch einer Jus­tiz­re­form in Form eines vom Prä­si­den­ten vor­ge­leg­ten Geset­zes­ent­wurfs wurde 2019 vom Par­la­ment ver­ab­schie­det, aber wesent­li­che Teile des Geset­zes wurden am 11. März 2020 vom ukrai­ni­schen Ver­fas­sungs­ge­richt für ver­fas­sungs­wid­rig erklärt.

Der nächste Versuch, die Reform auf den Weg zu bringen, wurde eben­falls vom Prä­si­den­ten in Form von meh­re­ren Geset­zes­ent­wür­fen ein­ge­lei­tet, die dem Par­la­ment vor­ge­legt wurden. Sie warten derzeit auf die end­gül­tige Ver­ab­schie­dung und die zweite Lesung und wurden von der Venedig-Kom­mis­sion und dem Exper­ten­gre­mium gna­den­los kri­ti­siert. Ein hoher Anspruch an die Inte­gri­tät der Mit­glie­der selbst­ver­wal­ten­der Jus­tiz­or­gane, die unter Betei­li­gung der inter­na­tio­na­len Gemein­schaft und zivil­ge­sell­schaft­li­cher Exper­ten gewählt werden, bleibt eine aktu­elle For­de­rung des IWF, ist Gegen­stand einer Emp­feh­lung der Venedig-Kom­mis­sion und wird von der Öffent­lich­keit eingefordert.

Neben den oben genann­ten Punkten geben auch die Ver­su­che, die Anti­kor­rup­ti­ons­er­folge im Bereich der öffent­li­chen Beschaf­fung der letzten Jahre zu stören und zunichte zu machen, Anlass zur Sorge. Ins­be­son­dere ver­su­chen sowohl die Regie­rung als auch das Par­la­ment, das Gesetz zu ändern und die Kom­mu­na­li­sie­rung des öffent­li­chen Beschaf­fungs­we­sens ein­zu­füh­ren, ein Ansatz, der nach Ansicht von Wis­sen­schaft­lern die Bin­nen­wirt­schaft in eine Sack­gasse führen würde. Darüber hinaus würde diese Initia­tive gegen die Ver­pflich­tun­gen ver­sto­ßen, die die Ukraine im Asso­zi­ie­rungs­ab­kom­men zwi­schen der Ukraine und der EU sowie im Abkom­men über die öffent­li­che Beschaf­fung im Rahmen der WTO ein­ge­gan­gen ist.

Welche Auf­ga­ben sollten Vorrang haben?

Sicher­stel­lung der Unab­hän­gig­keit und Kapa­zi­tät der Antikorruptionsinfrastruktur
Durch­füh­rung eines trans­pa­ren­ten und poli­tisch unpar­tei­ischen Pro­zes­ses für die wett­be­werb­li­che Auswahl der Leiter von Anti­kor­rup­ti­ons­in­sti­tu­tio­nen. Sicher­stel­lung eines wirk­sa­men Systems von Kon­trol­len und Gegen­kon­trol­len, das die Unab­hän­gig­keit der Anti­kor­rup­ti­ons­in­fra­struk­tur von admi­nis­tra­ti­ver und poli­ti­scher Ein­fluss­nahme gewähr­leis­tet. Aus­stat­tung der Kor­rup­ti­ons­be­kämp­fungs­or­gane mit den für die volle Erfül­lung ihrer Auf­ga­ben erfor­der­li­chen recht­li­chen Mitteln.

Bildung einer pro­fes­sio­nel­len und unab­hän­gi­gen Justiz
Wahl (Ernen­nung) einer fairen Beset­zung von selbst­ver­wal­ten­den rich­ter­li­chen Organen unter Betei­li­gung der inter­na­tio­na­len Gemein­schaft und öffent­li­cher Exper­ten. Vorlage eines neuen, umfas­sen­den Geset­zes­ent­wurfs an das Par­la­ment, der alle Emp­feh­lun­gen der Venedig-Kom­mis­sion zur Reform des Ver­fas­sungs­ge­richts berück­sich­tigt, und dessen rasche Verabschiedung.

Ein­füh­rung eines Systems zur Ver­wal­tung öffent­li­chen Ver­mö­gens, das Trans­pa­renz und Rechen­schafts­pflicht gewähr­leis­tet und die weitere Ent­wick­lung des Beschaf­fungs­sek­tors sichert
Offen­le­gung von Infor­ma­tio­nen über staats­ei­gene Unter­neh­men. Ent­wick­lung eines neuen Regis­ters für staat­li­che Unter­neh­men als zugäng­li­ches und hilf­rei­ches Instru­ment zur Visua­li­sie­rung und Suche von Unter­neh­men. Ände­rung des recht­li­chen Rahmens für die Ver­wal­tung von Staats­ver­mö­gen. Ver­bes­se­rung der Beschaf­fungs­be­rei­che im Ein­klang mit inter­na­tio­na­len Ver­ein­ba­run­gen (Ver­zicht auf die Erwei­te­rung der Liste von Ver­trags­ar­ten, die nicht in den Anwen­dungs­be­reich des Beschaf­fungs­ge­set­zes fallen). Sicher­stel­lung einer effek­ti­ven Kon­trolle und Über­wa­chung der Beschaf­fung durch das State Audit Office.

Welche Rolle spielt die EU bei der Unter­stüt­zung des Kampfes gegen Kor­rup­tion in der Ukraine?

Die Euro­päi­sche Union war einer der wich­tigs­ten Unter­stüt­zer der Refor­men in der Ukraine im All­ge­mei­nen und der Ein­rich­tung von Anti­kor­rup­ti­ons­ge­set­zen und ‑insti­tu­tio­nen im Beson­de­ren. Die Kor­rup­ti­ons­be­kämp­fung war immer ein Haupt­schwer­punkt der För­der­maß­nah­men, die mit einer Reihe von makro­fi­nan­zi­el­len Hilfs­pa­ke­ten ver­bun­den waren, und spielte eine ent­schei­dende Rolle im Akti­ons­plan zur Visaliberalisierung.

Jedes Jahr gibt die Euro­päi­sche Kom­mis­sion einen Bericht heraus, in dem sie die kon­ti­nu­ier­li­che Erfül­lung der Anfor­de­run­gen an die Visa­li­be­ra­li­sie­rung durch die Ukraine auf der Grund­lage ihrer Über­wa­chungs­ak­ti­vi­tä­ten bewer­tet. Dieser aus­führ­li­che Bericht ist zwei­fel­los ein wich­ti­ges Doku­ment, das eine Analyse enthält und bestimmte Ergeb­nisse und Trends, auch im Bereich der Kor­rup­ti­ons­be­kämp­fung, auf­zeigt. Die Ent­wick­lung von Anti-Kor­rup­ti­ons-Indi­ka­to­ren, die auf dem Visa-Libe­ra­li­sie­rungs-Akti­ons­plan (VLAP) basie­ren könnten, und die vier­tel­jähr­li­che Über­wa­chung dieser Indi­ka­to­ren wäre ein Weg, um ein noch bes­se­res und voll­stän­di­ge­res Bild auf einer kon­ti­nu­ier­li­chen Basis zu erhal­ten. Diese Art der Über­wa­chung könnte auch ein hilf­rei­ches Instru­ment für inter­na­tio­nale Partner und natio­nale zivil­ge­sell­schaft­li­che Orga­ni­sa­tio­nen sein, das sie für ihre Bera­tungs­ar­beit nutzen können.

Makro­fi­nan­zi­elle Hilfe (MFA) ist eine Form der finan­zi­el­len Unter­stüt­zung, die die EU der Ukraine seit dem Aus­bruch der Krise Anfang 2014 gewährt hat. Die Ukraine und die EU haben gemein­sam ein Memo­ran­dum of Under­stan­ding (MoU) unter­zeich­net, das das poli­ti­sche Pro­gramm der MFA-Ope­ra­tion umreißt. Dieses Pro­gramm, das größ­ten­teils auf der Reform­agenda der ukrai­ni­schen Behör­den basiert, deckt ein breites Spek­trum an Berei­chen ab, dar­un­ter die Ver­wal­tung der öffent­li­chen Finan­zen, Finan­zen und Trans­pa­renz, den Ener­gie­sek­tor, soziale Sicher­heits­netze, das Geschäfts­um­feld und den Finanz­sek­tor. Im MoU werden wich­tige Anti-Kor­rup­ti­ons­be­din­gun­gen an die Unter­stüt­zung geknüpft.

Finan­zi­elle Unter­stüt­zung erhal­ten neu gegrün­dete Insti­tu­tio­nen und zivil­ge­sell­schaft­li­che Orga­ni­sa­tio­nen auch durch andere euro­päi­sche Pro­gramme, wie z.B. die EU-Anti-Kor­rup­ti­ons-Initia­tive (EUAKI). EUAKI ist das von der EU und Däne­mark finan­zierte und vom däni­schen Außen­mi­nis­te­rium umge­setzte Anti-Kor­rup­ti­ons­pro­gramm der EU in der Ukraine. Diese Initia­tive begann im Mai 2020 eine neue vier­jäh­rige Phase mit einem Budget von 22,9 Mil­lio­nen Euro.

Am 25. Januar 2021 ver­öf­fent­lich­ten die G7-Bot­schaf­ter in der Ukraine eine Reihe von klar for­mu­lier­ten Emp­feh­lun­gen für die nächs­ten Schritte, die die Ukraine im Kampf gegen Kor­rup­tion unter­neh­men sollte. In ihrer „Roadmap“ zur Stär­kung der Anti-Kor­rup­ti­ons-Insti­tu­tio­nen und zur Reform des Jus­tiz­we­sens erken­nen die G7-Bot­schaf­ter an, dass die jüngs­ten Ent­schei­dun­gen des ukrai­ni­schen Staats­ge­richts­hofs eine Bedro­hung für das Land und seine demo­kra­ti­schen Refor­men dar­stel­len. Sie iden­ti­fi­zie­ren eine Reihe von Prio­ri­tä­ten, bei denen die Ukraine ihrer Meinung nach nach­ge­ben sollte, und schla­gen Fristen für deren Umset­zung vor. Im Ein­zel­nen nennen sie die fol­gen­den Schritte als die dringendsten:

  1. die Wie­der­ein­füh­rung der kürz­lich für ver­fas­sungs­wid­rig erklär­ten Kor­rup­ti­ons­be­kämp­fungs­maß­nah­men auf eine solide Rechts­grund­lage zu stellen;
  2. zu ver­hin­dern, dass der Ver­fas­sungs­ge­richts­hof wei­te­ren Schaden anrich­tet, während er refor­miert wird; und
  3. sicher­zu­stel­len, dass alle Ernen­nun­gen für wich­tige Justiz- und Straf­ver­fol­gungs­be­hör­den trans­pa­rent, leis­tungs­ori­en­tiert und glaub­wür­dig sind.

Es ist not­wen­dig zu betonen, dass die von der G7 iden­ti­fi­zier­ten Prio­ri­tä­ten von den Exper­ten und Akti­vis­ten der Zivil­ge­sell­schaft voll unter­stützt werden. Leider ist die Mehr­zahl der Emp­feh­lun­gen noch nicht umge­setzt worden. Obwohl die von den G7-Bot­schaf­tern vor­ge­schla­ge­nen Fristen in der Ver­gan­gen­heit liegen oder bald liegen werden, sind die wich­tigs­ten Maß­nah­men, die die Roadmap vor­schlägt, immer noch sehr wichtig. Eine weitere Unter­stüt­zung und das Behar­ren auf der drin­gen­den Not­wen­dig­keit dieser Prio­ri­tä­ten seitens der EU wäre für die Ukraine und ihre Bemü­hun­gen zur Kor­rup­ti­ons­be­kämp­fung zwei­fel­los von Vorteil.

Textende

Ryzhenko rund

Kate­ryna Ryzhenko ist Lei­te­rin der Rechts­ab­tei­lung bei Trans­pa­rancy Inter­na­tio­nal Ukraine. 

Ver­wandte Themen

News­let­ter bestellen

Tragen Sie sich in unseren News­let­ter ein und bleiben Sie auf dem Laufenden.

Mit unseren Daten­schutz­be­stim­mun­gen erklä­ren Sie sich einverstanden.