Input-Paper „Korruptionsbekämpfung in der Ukraine“
Im Rahmen des Projekts vom Zentrum Liberale Moderne „Östliche Partnerschaft Plus“ veröffentlichen wir ein Input Paper zum Thema Korruptionsbekämpfung in der Ukraine. Kateryna Ryzhenko (Transparency International Ukraine) analysiert die Rolle der Europäischen Union bei der Unterstützung der Korruptionsbekämpfung und formuliert ihre politischen Empfehlungen für die Entscheidungsträger in Berlin und Brüssel.
Im Jahr 2014 wurden in der Ukraine wichtige Reformen zur Korruptionsbekämpfung eingeleitet. Politische Veränderungen öffneten das Land für erfolgreiche internationale Erfahrungen, den Beginn von Systemreformen und das aktive Engagement der Zivilgesellschaft. Einige wichtige Errungenschaften und Reformen seither sollten hervorgehoben werden. In der Ukraine wurde eine umfassende Antikorruptionsinfrastruktur geschaffen: In den vergangenen sieben Jahren hat die Ukraine eine Antikorruptionsinfrastruktur zur Aufdeckung und Untersuchung von Korruptionsdelikten auf höchster Ebene und zur Bestrafung der Täter aufgebaut.
Die folgenden „klassischen Elemente“ dieser Infrastruktur sind es wert, hier erwähnt zu werden:
Das Nationale Antikorruptionsbüro der Ukraine (NABU) ist eine 2015 gegründete Strafverfolgungsbehörde, deren Aufgabe es ist, Voruntersuchungen zu Korruptionsfällen auf höchster Ebene durchzuführen und die Regierung von Korruption zu säubern, um den Aufbau und die Entwicklung einer erfolgreichen Gesellschaft und eines effizienten Staates zu ermöglichen. Die Spezialisierte Anti-Korruptions-Staatsanwaltschaft (SAS) ist hauptsächlich für die Unterstützung und Überwachung der vom NABU eingeleiteten Ermittlungen zuständig. Alle Fälle des NABU-SAS werden vom Hohen Anti-Korruptionsgericht der Ukraine (HAG) entschieden. Die Einführung dieses Gerichts war eine der größten Errungenschaften der Korruptionsbekämpfung im Jahr 2019.
Neben den Strafverfolgungs- und Justizorganen umfasst die Anti-Korruptions-Infrastruktur zwei zentrale Durchführungsorgane, die einen besonderen Status haben: Die Nationale Agentur für Korruptionsprävention (NAKP) ist für die Entwicklung der Anti-Korruptionspolitik und die Korruptionsprävention zuständig und die Nationale Agentur der Ukraine für die Aufdeckung, Untersuchung und Verwaltung von Vermögenswerten, die aus Korruption und anderen Verbrechen stammen (ARMA: Asset Recovery and Management Agency) wurde mit dem Ziel gegründet, die entsprechenden Vermögenswerte zu identifizieren, aufzuspüren und zu verwalten.
Neben der Einrichtung von Anti-Korruptions-Institutionen führte die Ukraine zahlreiche Reformen in verschiedenen Bereichen durch, darunter die Schaffung von Registern, die Digitalisierung von Prozessen und die Eröffnung neuer Möglichkeiten für Bürger und Unternehmen. Die erfolgreichsten davon sind:
- Die Digitalisierung und die Einführung neuer Regeln im Bereich der öffentlichen Beschaffung – das elektronische Beschaffungssystem ProZorro, das auf dem OCDS-Standard basiert, ist eine Innovation, die internationale Aufmerksamkeit erregt hat. Das System macht Informationen über Ausschreibungen für jedermann zugänglich. Die Ukraine ist weltweit als Vorreiter bei der Reform des Beschaffungswesens anerkannt.
- Das elektronische Auktionssystem Sale wird für die Beschaffung von Vermögenswerten aus insolventen Banken, für die Versteigerung und Verpachtung von kommunalem und staatlichem Eigentum in kleinem Umfang eingesetzt. Wenn nun ein öffentliches oder kommunales Vermögen oder Eigentum verkauft wird, hat jeder die Möglichkeit, dafür zu ersteigern.
Die produktive Zusammenarbeit zwischen Staat, Wirtschaft und zivilgesellschaftlichen Organisationen ermöglichte die Umsetzung der oben genannten Reformen.
Es ist offensichtlich, dass nicht alle Bemühungen reibungslos und/oder zügig verlaufen. Es gibt mehrere Herausforderungen, die in naher Zukunft angegangen werden müssen. Die folgenden Beispiele zeigen, welche Themen als problematisch angesehen werden.
Die Verfahren zur Auswahl der Leiter von Anti-Korruptions-Institutionen müssen überarbeitet werden, um die Möglichkeit politischer Einflussnahme auszuschalten. Gegenwärtig sind die Amtszeiten der Leiter von SAS und ARMA nicht sehr lang, was ihre Effektivität deutlich einschränkt. In weniger als einem Jahr soll ein neues Auswahlverfahren für den Posten des NABU-Direktors beginnen, aber Teile der rechtlichen Bestimmungen, die diesen Prozess regeln, wurden vom ukrainischen Verfassungsgericht für nicht rechtskonform erklärt.
Es besteht ein ständiger Druck auf unabhängige Institutionen. So konnte der Generalstaatsanwalt aufgrund von Mängeln in der Gesetzgebung für die Staatsanwaltschaft und der eingeschränkten Befugnisse des amtierenden SAPO-Leiters wiederholt in hochkarätige NABU-SAPO-Ermittlungen eingreifen und so die Unabhängigkeit dieser Institutionen untergraben. Der Generalstaatsanwalt hat es sich nicht nehmen lassen, die Verfahren in den prominenten Korruptionsfällen des Jahres 2020 zu studieren und sogar zu beeinflussen. Die Sicherstellung eines effizienten Kontrollsystems, das die Unabhängigkeit der Anti-Korruptions-Infrastruktur von administrativer und politischer Einflussnahme gewährleistet, sollte daher Priorität haben.
Das ungeformte Justizsystem bleibt die größte Bedrohung für die Aufrechterhaltung von Reformen in allen Bereichen. Tatsächlich wurden in den letzten zwei Jahren keine Fortschritte bei der Justizreform gemacht. Im vergangenen Jahr haben der Präsident und das Parlament mehrmals versucht, einen schmerzhaften Veränderungsprozess einzuleiten. Ein erster Versuch einer Justizreform in Form eines vom Präsidenten vorgelegten Gesetzesentwurfs wurde 2019 vom Parlament verabschiedet, aber wesentliche Teile des Gesetzes wurden am 11. März 2020 vom ukrainischen Verfassungsgericht für verfassungswidrig erklärt.
Der nächste Versuch, die Reform auf den Weg zu bringen, wurde ebenfalls vom Präsidenten in Form von mehreren Gesetzesentwürfen eingeleitet, die dem Parlament vorgelegt wurden. Sie warten derzeit auf die endgültige Verabschiedung und die zweite Lesung und wurden von der Venedig-Kommission und dem Expertengremium gnadenlos kritisiert. Ein hoher Anspruch an die Integrität der Mitglieder selbstverwaltender Justizorgane, die unter Beteiligung der internationalen Gemeinschaft und zivilgesellschaftlicher Experten gewählt werden, bleibt eine aktuelle Forderung des IWF, ist Gegenstand einer Empfehlung der Venedig-Kommission und wird von der Öffentlichkeit eingefordert.
Neben den oben genannten Punkten geben auch die Versuche, die Antikorruptionserfolge im Bereich der öffentlichen Beschaffung der letzten Jahre zu stören und zunichte zu machen, Anlass zur Sorge. Insbesondere versuchen sowohl die Regierung als auch das Parlament, das Gesetz zu ändern und die Kommunalisierung des öffentlichen Beschaffungswesens einzuführen, ein Ansatz, der nach Ansicht von Wissenschaftlern die Binnenwirtschaft in eine Sackgasse führen würde. Darüber hinaus würde diese Initiative gegen die Verpflichtungen verstoßen, die die Ukraine im Assoziierungsabkommen zwischen der Ukraine und der EU sowie im Abkommen über die öffentliche Beschaffung im Rahmen der WTO eingegangen ist.
Welche Aufgaben sollten Vorrang haben?
Sicherstellung der Unabhängigkeit und Kapazität der Antikorruptionsinfrastruktur
Durchführung eines transparenten und politisch unparteiischen Prozesses für die wettbewerbliche Auswahl der Leiter von Antikorruptionsinstitutionen. Sicherstellung eines wirksamen Systems von Kontrollen und Gegenkontrollen, das die Unabhängigkeit der Antikorruptionsinfrastruktur von administrativer und politischer Einflussnahme gewährleistet. Ausstattung der Korruptionsbekämpfungsorgane mit den für die volle Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen rechtlichen Mitteln.
Bildung einer professionellen und unabhängigen Justiz
Wahl (Ernennung) einer fairen Besetzung von selbstverwaltenden richterlichen Organen unter Beteiligung der internationalen Gemeinschaft und öffentlicher Experten. Vorlage eines neuen, umfassenden Gesetzesentwurfs an das Parlament, der alle Empfehlungen der Venedig-Kommission zur Reform des Verfassungsgerichts berücksichtigt, und dessen rasche Verabschiedung.
Einführung eines Systems zur Verwaltung öffentlichen Vermögens, das Transparenz und Rechenschaftspflicht gewährleistet und die weitere Entwicklung des Beschaffungssektors sichert
Offenlegung von Informationen über staatseigene Unternehmen. Entwicklung eines neuen Registers für staatliche Unternehmen als zugängliches und hilfreiches Instrument zur Visualisierung und Suche von Unternehmen. Änderung des rechtlichen Rahmens für die Verwaltung von Staatsvermögen. Verbesserung der Beschaffungsbereiche im Einklang mit internationalen Vereinbarungen (Verzicht auf die Erweiterung der Liste von Vertragsarten, die nicht in den Anwendungsbereich des Beschaffungsgesetzes fallen). Sicherstellung einer effektiven Kontrolle und Überwachung der Beschaffung durch das State Audit Office.
Welche Rolle spielt die EU bei der Unterstützung des Kampfes gegen Korruption in der Ukraine?
Die Europäische Union war einer der wichtigsten Unterstützer der Reformen in der Ukraine im Allgemeinen und der Einrichtung von Antikorruptionsgesetzen und ‑institutionen im Besonderen. Die Korruptionsbekämpfung war immer ein Hauptschwerpunkt der Fördermaßnahmen, die mit einer Reihe von makrofinanziellen Hilfspaketen verbunden waren, und spielte eine entscheidende Rolle im Aktionsplan zur Visaliberalisierung.
Jedes Jahr gibt die Europäische Kommission einen Bericht heraus, in dem sie die kontinuierliche Erfüllung der Anforderungen an die Visaliberalisierung durch die Ukraine auf der Grundlage ihrer Überwachungsaktivitäten bewertet. Dieser ausführliche Bericht ist zweifellos ein wichtiges Dokument, das eine Analyse enthält und bestimmte Ergebnisse und Trends, auch im Bereich der Korruptionsbekämpfung, aufzeigt. Die Entwicklung von Anti-Korruptions-Indikatoren, die auf dem Visa-Liberalisierungs-Aktionsplan (VLAP) basieren könnten, und die vierteljährliche Überwachung dieser Indikatoren wäre ein Weg, um ein noch besseres und vollständigeres Bild auf einer kontinuierlichen Basis zu erhalten. Diese Art der Überwachung könnte auch ein hilfreiches Instrument für internationale Partner und nationale zivilgesellschaftliche Organisationen sein, das sie für ihre Beratungsarbeit nutzen können.
Makrofinanzielle Hilfe (MFA) ist eine Form der finanziellen Unterstützung, die die EU der Ukraine seit dem Ausbruch der Krise Anfang 2014 gewährt hat. Die Ukraine und die EU haben gemeinsam ein Memorandum of Understanding (MoU) unterzeichnet, das das politische Programm der MFA-Operation umreißt. Dieses Programm, das größtenteils auf der Reformagenda der ukrainischen Behörden basiert, deckt ein breites Spektrum an Bereichen ab, darunter die Verwaltung der öffentlichen Finanzen, Finanzen und Transparenz, den Energiesektor, soziale Sicherheitsnetze, das Geschäftsumfeld und den Finanzsektor. Im MoU werden wichtige Anti-Korruptionsbedingungen an die Unterstützung geknüpft.
Finanzielle Unterstützung erhalten neu gegründete Institutionen und zivilgesellschaftliche Organisationen auch durch andere europäische Programme, wie z.B. die EU-Anti-Korruptions-Initiative (EUAKI). EUAKI ist das von der EU und Dänemark finanzierte und vom dänischen Außenministerium umgesetzte Anti-Korruptionsprogramm der EU in der Ukraine. Diese Initiative begann im Mai 2020 eine neue vierjährige Phase mit einem Budget von 22,9 Millionen Euro.
Am 25. Januar 2021 veröffentlichten die G7-Botschafter in der Ukraine eine Reihe von klar formulierten Empfehlungen für die nächsten Schritte, die die Ukraine im Kampf gegen Korruption unternehmen sollte. In ihrer „Roadmap“ zur Stärkung der Anti-Korruptions-Institutionen und zur Reform des Justizwesens erkennen die G7-Botschafter an, dass die jüngsten Entscheidungen des ukrainischen Staatsgerichtshofs eine Bedrohung für das Land und seine demokratischen Reformen darstellen. Sie identifizieren eine Reihe von Prioritäten, bei denen die Ukraine ihrer Meinung nach nachgeben sollte, und schlagen Fristen für deren Umsetzung vor. Im Einzelnen nennen sie die folgenden Schritte als die dringendsten:
- die Wiedereinführung der kürzlich für verfassungswidrig erklärten Korruptionsbekämpfungsmaßnahmen auf eine solide Rechtsgrundlage zu stellen;
- zu verhindern, dass der Verfassungsgerichtshof weiteren Schaden anrichtet, während er reformiert wird; und
- sicherzustellen, dass alle Ernennungen für wichtige Justiz- und Strafverfolgungsbehörden transparent, leistungsorientiert und glaubwürdig sind.
Es ist notwendig zu betonen, dass die von der G7 identifizierten Prioritäten von den Experten und Aktivisten der Zivilgesellschaft voll unterstützt werden. Leider ist die Mehrzahl der Empfehlungen noch nicht umgesetzt worden. Obwohl die von den G7-Botschaftern vorgeschlagenen Fristen in der Vergangenheit liegen oder bald liegen werden, sind die wichtigsten Maßnahmen, die die Roadmap vorschlägt, immer noch sehr wichtig. Eine weitere Unterstützung und das Beharren auf der dringenden Notwendigkeit dieser Prioritäten seitens der EU wäre für die Ukraine und ihre Bemühungen zur Korruptionsbekämpfung zweifellos von Vorteil.
Kateryna Ryzhenko ist Leiterin der Rechtsabteilung bei Transparancy International Ukraine.
Kateryna Ryzhenko ist Leiterin der Rechtsabteilung bei Transparancy International Ukraine.
Gefördert durch:
