Die Debatte über die ukrai­ni­sche Boden­markt­re­form: Wei­chen­stel­lung für die Agrar­po­li­tik

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Seit 2001 gilt in der Ukraine ein Mora­to­rium, das den Verkauf von Agrar­flä­chen ver­bie­tet. Prä­si­dent Selen­skyj möchte das nun ändern und lässt eine Boden­markt­re­form aus­ar­bei­ten. In der Bevöl­ke­rung trifft dies viel­fach auf große Ableh­nung. Doch wie genau könnte die geplante Boden­re­form wirken? Der Agrar­po­li­tik­wis­sen­schaft­ler Prof. Thomas Herz­feld und der Wirt­schafts­wis­sen­schaft­ler Dr. Vasyl Kvar­tiuk mit einer umfas­sen­den Analyse.

Ein­lei­tung

Die Ukraine hat sich in den letzten Jahren zu einem der führenden Getrei­de­pro­du­zen­ten und ‑expor­teure in der Welt ent­wi­ckelt. Im Jahr 2018 feierte die ukrai­ni­sche Regie­rung mit 50 Mil­lio­nen Tonnen Getrei­de­ex­por­ten ein neues Rekord­ergeb­nis. Fast die Hälfte des pro­du­zier­ten Getrei­des stammt von großen land­wirt­schaft­li­chen Unter­neh­men, die auf rie­si­gen Flächen mit bis zu 500.000 Hektar arbei­ten (das ent­spricht etwa der dop­pel­ten Fläche von Luxem­burg). Die zehn größten Agrar­un­ter­neh­men bewirt­schaf­ten derzeit 7,2 Prozent aller ukrai­ni­schen Agrar­flä­chen. Die Flächen sind haupt­säch­lich von Mit­glie­dern der ehe­ma­li­gen Kol­lek­tiv­be­triebe gepach­tet, die diese in den 1990er Jahren im Rahmen der Pri­va­ti­sie­rung erhiel­ten. Rund 6,7 Mil­lio­nen Ukrai­ner besit­zen Agrar­flä­chen, aber ver­pach­ten diese vor­wie­gend an Agrar­un­ter­neh­men.

Im Ver­gleich mit anderen euro­päi­schen Ländern sind die Pacht­preise in der Ukraine sehr niedrig. So lag der durch­schnitt­li­che jähr­li­che Pacht­preis im Jahr 2017 bei knapp 46 Euro pro Hektar. Dieser Preis liegt deut­lich unter dem Wert der von den Agrar­un­ter­neh­men pro Hektar erzeug­ten Pro­duk­tion (»Wert­grenz­pro­dukt des Bodens«). Somit pro­fi­tie­ren die relativ arme länd­li­che Bevöl­ke­rung und der Staat, der ca. 26 Prozent aller Agrar­flä­chen besitzt, nicht vom tat­säch­li­chen Wert des Bodens.

Die nied­ri­gen Pacht­preise lassen sich durch das Fehlen eines Boden­mark­tes erklä­ren. Der Verkauf der Flächen ist seit fast zwei Jahr­zehn­ten durch ein Mora­to­rium ver­bo­ten und ver­hin­dert damit eine trans­pa­rente Preis­bil­dung für Boden. Nicht zuletzt durch ein Urteil des Euro­päi­schen Gerichts­ho­fes für Men­schen­rechte (EGMR) und den Druck inter­na­tio­na­ler Geld­ge­ber gibt es eine massive öffent­li­che Debatte über den zukünftigen Boden­markt. Die neue ukrai­ni­sche Regie­rung hat angekündigt, das Mora­to­rium auf­zu­he­ben. Bereits am 20.09.2019 prä­sen­tierte das neu zuge­schnit­tene Minis­te­rium für wirt­schaft­li­che Ent­wick­lung, Handel und Land­wirt­schaft einen Gesetz­ent­wurf Nr. 2178 »Über die Ände­run­gen bestimm­ter Gesetze der Ukraine über den Agrar­bo­den­ver­kehr«. Das Minis­te­rium rechnet damit, dass die land­wirt­schaft­li­che Pro­duk­tion durch den Boden­markt jähr­lich um sechs Prozent wachsen würde. Außer­dem pro­gnos­ti­ziert die Welt­bank einen Anstieg des Wirt­schafts­wachs­tums um zwei Prozent, wenn das Mora­to­rium auf­ge­ho­ben wird.

Dieser Beitrag zielt auf die Beant­wor­tung der fol­gen­den zwei Fragen: Welche Optio­nen zur Aus­ge­stal­tung einer Boden­markt­re­form sind in der Dis­kus­sion? Welche Boden­preis­ent­wick­lung ist für die jewei­li­gen Optio­nen wahr­schein­lich? Die fol­gende Analyse basiert auf einer Reihe von Studien, die von Mit­ar­bei­tern des Leibniz-Insti­tu­tes für Agrar­ent­wick­lung in Trans­for­ma­ti­ons­öko­no­mien (IAMO) durchgeführt wurden. Zum einen wurden Anfang 2018 zwölf halb­struk­tu­rierte Inter­views mit ukrai­ni­schen Exper­ten aus Agri­busi­ness, staat­li­cher Ver­wal­tung und Kom­mu­nal­po­li­tik zum Thema Boden­markt­re­form durchgeführt. Ein Jahr später wurden in ähn­li­cher Form sechs weitere Exper­ten und elf Bürgermeister befragt. Zum anderen wurden Panel­da­ten des sta­tis­ti­schen Diens­tes der Ukraine auf Betriebs­ebene (2006–2017) mit Hilfe öko­no­me­tri­scher Ver­fah­ren ana­ly­siert. Dieser Beitrag fasst die Ergeb­nisse zusam­men und prä­sen­tiert sie im Licht der jüngsten poli­ti­schen Ent­wick­lun­gen.

Ein Boden­markt in War­te­stel­lung

Seit dem Inkraft­tre­ten des Mora­to­ri­ums im Jahr 2001 sind ver­schie­dene for­melle und infor­melle Pacht­be­zie­hun­gen ent­stan­den. In Abhän­gig­keit von der regio­na­len Agrar­struk­tur ist die Auswahl mög­li­cher Pächter an einem bestimm­ten Stand­ort begrenzt. Die Bodeneigentümer haben kaum Anhalts­punkte über den tat­säch­li­chen Markt- bzw. Pacht­wert ihres Bodens. Zusätz­lich befin­den sich aktuell noch circa 10 Mil­lio­nen Hektar Agrar­flä­che im Staats­be­sitz. Da nur circa 44 Prozent dieser Staats­flä­chen im Katas­ter und nur knapp 21 Prozent in dem Regis­ter der Eigen­tums­rechte regis­triert sind (in der Ukraine gibt es zwei unter­schied­li­che Regis­ter), ist die Nutzung der Staats­flä­chen beson­ders intrans­pa­rent. Diese Umstände führen ins­ge­samt dazu, dass land­wirt­schaft­li­cher Boden zu relativ günstigen Preisen gepach­tet werden kann. Damit haben Agrar­un­ter­neh­men, die es geschafft haben, große Flächen inner­halb einer Region zu pachten und zu bewirt­schaf­ten, einen Wett­be­werbs­vor­teil. Die Geschäfts­mo­delle dieser Unter­neh­men zielen vor allem auf die schnelle Ver­zin­sung des ein­ge­setz­ten Kapi­tals und auf die Pro­duk­tion von land­wirt­schaft­li­chen Erzeug­nis­sen für den Export (i. d. R. unver­ar­bei­tete Roh­pro­dukte).

Ohne die Exis­tenz eines funk­ti­ons­fä­hi­gen Boden­markts können die Kauf- und Pacht­preise nicht die Prä­fe­ren­zen der Akteure und die tat­säch­li­chen Knapp­heits­re­la­tio­nen wider­spie­geln. Wenn kein Verkauf des land­wirt­schaft­li­chen Bodens möglich ist, ist es schwie­ri­ger, den Wert einer Fläche und damit einen Pacht­preis zu bestim­men. Aus diesem Grund ent­stand in der Ukraine die soge­nannte »nor­ma­tive Preis­be­wer­tung des Bodens« – ein Pacht­preis, der von staat­li­chen Behör­den fest­ge­legt wird. Viele ukrai­ni­sche Exper­ten sind sich einig, dass dieser fest­ge­legte Preis nichts mit einem vom Markt bestimm­ten Preis zu tun hat und erwar­ten im Falle einer Markt­öff­nung deut­lich höhere Pacht­preise.

Des Wei­te­ren benach­tei­ligt das Verbot des Boden­ver­kaufs klei­nere land­wirt­schaft­li­che Betriebe beim Zugang zu den Finanz­märk­ten. Da die Bauern mit Boden­ei­gen­tum ihre Flächen nicht als Sicher­hei­ten für Kredite belei­hen können, ist der Zugang zu Kre­di­ten für sie schwie­ri­ger und die Zinsen höher. Die ukrai­ni­schen Banken sind eher geneigt, mit den großen Agrar­un­ter­neh­men zusam­men zu arbei­ten, die zudem in einigen Fällen auch Zugang zu einer Aus­lands­fi­nan­zie­rung mit nied­ri­ge­ren Zinsen haben [der Leit­zins in der Ukraine liegt aktuell bei hohen 16,5 Prozent, Anm. d. R.]. Trotz dieser Nach­teile sind kleine Agrar­pro­du­zen­ten (z. B. Haus­halte und Fami­li­en­be­triebe) wei­ter­hin wich­tige Akteure in der land­wirt­schaft­li­chen Pro­duk­tion. Laut Sta­tis­ti­schem Jahr­buch der Ukraine pro­du­zier­ten private Haus­halte und Fami­li­en­be­triebe zusam­men in 2017 rund 58 Prozent aller Acker­kul­tu­ren. Diese nutzten aber nur knapp 47 Prozent der land­wirt­schaft­li­chen Nutz­flä­che. Dieser Anteil blieb über die letzten Jahre betrach­tet relativ stabil.

Um was geht es in der gegen­wär­ti­gen Debatte?

Der EGMR ver­öf­fent­lichte am 22. Mai 2018 sein Urteilvzum Fall »Sel­ent­schuk und Zyzura gegen den Staat­vU­kraine« zuguns­ten der Kläger. Sofija Sel­ent­schuk und Wiktor Zyzura sind zwei Ver­tre­ter der 6,7 Mil­lio­nen Land­be­sit­zer, die ihre Grundstücke auf­grund des Mora­to­ri­ums nicht ver­kau­fen konnten. Die Haupt­aus­sage des EGMR in seiner Urteilsbegründung war, dass die Eigen­tums­rechte der ukrai­ni­schen Boden­be­sit­zer für eine lange Zeit ver­letzt worden seien. Nach Ansicht des EGMR sollte nach der Einführung des Boden­ge­set­zes im Jahr 2001 inzwi­schen genug Zeit ver­stri­chen sein, um eine ange­mes­sene Boden­markt­re­form durchzuführen. Wiktor Zyzura ist inzwi­schen 81 Jahre alt. Seitdem er in den 1990er Jahren sein Grundstück bekom­men hat, konnte er von seinem Wert nicht voll­stän­dig pro­fi­tie­ren. Es gibt über eine Million ukrai­ni­scher Bodeneigentümer, die mitt­ler­weile ver­stor­ben sind und von ihrem Eigen­tum nicht voll­um­fäng­lich pro­fi­tie­ren konnten.

Obwohl die öffent­li­che Unterstützung für die Auf­he­bung des Mora­to­ri­ums zunimmt und der Druck seitens inter­na­tio­na­ler Orga­ni­sa­tio­nen gewach­sen ist, ist laut meh­re­rer Umfra­gen die Mehr­heit der Ukrai­ner gegen die Auf­he­bung des Mora­to­ri­ums. Ein wich­ti­ger Grund dafür ist die Tat­sa­che, dass die öffent­li­che Debatte von Inter­es­sen­grup­pen domi­niert wird. Zum Bei­spiel haben Agrar­un­ter­neh­men mit einem hohen Anteil an Pacht­land Anreize, den der­zei­ti­gen Status quo auf­recht zu erhal­ten. Viele Ukrai­ner befürchten zudem, dass die großen Agrar­un­ter­neh­men nach Auf­he­bung des Mora­to­ri­ums schnell viele Agrar­flä­chen sehr günstig auf­kau­fen werden. Sie ver­mu­ten, dass, ähnlich wie in den 1990er Jahren in anderen Indus­trie­zwei­gen, neue Agra­ro­lig­ar­chen ent­ste­hen werden. Daneben wird das Thema auch emo­tio­nal auf­ge­la­den, z. B. mit dem Argu­ment, dass Aus­län­der den »hei­li­gen ukrai­ni­schen Boden« kaufen könnten. Poli­ti­sche Par­teien nutzen diese Ängste für ihre Zwecke aus und heizen damit die kri­ti­sche öffent­li­che Meinung zur Libe­ra­li­sie­rung des Boden­mark­tes weiter an. So baute sich über die Jahre hinweg eine all­ge­meine Atmo­sphäre auf, in der die Auf­he­bung des Mora­to­ri­ums als ein »poli­tisch gif­ti­ges« Thema ange­se­hen wurde.

Trotz dieser poli­ti­schen Schwie­rig­kei­ten hat die neue ukrai­ni­sche Regie­rung sich der Her­aus­for­de­rung ange­nom­men, den Boden­markt zu libe­ra­li­sie­ren. Unei­nig­keit besteht zum einen hin­sicht­lich der Frage, ob und wie der Zugang zu Boden­märk­ten beschränkt werden soll: Bei­spiels­weise hin­sicht­lich der Fest­le­gung mög­li­cher Eigen­tums­ober­gren­zen oder des Aus­schlus­ses bestimm­ter Markt­teil­neh­mer. Zum anderen gibt es Dis­kus­sio­nen, ob die Refor­men schritt­weise imple­men­tiert werden sollten. Wir betrach­ten im Fol­gen­den diese Aspekte und dis­ku­tie­ren die mög­li­chen Kon­se­quen­zen für die Preis­ent­wick­lung des land­wirt­schaft­li­chen Bodens.

Welche wirt­schaft­li­chen Aus­wir­kun­gen sind von den Poli­tik­vor­schlä­gen zu erwar­ten?
Eigen­tums­ober­gren­zen

Um die Kon­zen­tra­tion von Boden in den Händen einiger weniger Agrar­pro­du­zen­ten und die Spe­ku­la­tion mit Agrar­flä­chen zu ver­hin­dern, exis­tie­ren in vielen euro­päi­schen Ländern Beschrän­kun­gen für den Verkauf land­wirt­schaft­li­cher Flächen. Auch in der Ukraine werden ver­schie­dene Beschrän­kun­gen dis­ku­tiert. Vor allem große Agrar­un­ter­neh­men, die Zugang zu inter­na­tio­na­len Finanz­märk­ten haben, so wird befürchtet, hätten einen Wett­be­werbs­vor­teil beim Kauf von Agrar­flä­chen. Eine weitere Befürchtung ist, dass eine Gruppe von Boden­be­sit­zern ent­ste­hen könnte, die kein Inter­esse daran hat, in der Land­wirt­schaft tätig zu sein, sondern frucht­bare Böden als Spe­ku­la­ti­ons­ob­jekt nutzt. Um solchen Ent­wick­lun­gen vor­zu­beu­gen, for­der­ten manche ukrai­ni­sche Poli­ti­ker Ober­gren­zen für den Erwerb von ukrai­ni­schem Boden­ei­gen­tum, deren Höhe von 50 Hektar bis 1.000 Hektar vari­iert. Der Gesetz­ent­wurf des Minis­te­ri­ums sieht eine relativ hohe Eigen­tums­ober­grenze von 15 Prozent aller Flächen auf regio­na­ler Ebene und von 0,5 Prozent auf natio­na­ler Ebene vor. Die Reak­tion der großen Agrar­un­ter­neh­men war schnell: Eine der ukrai­ni­schen Agrar­lob­by­grup­pen for­derte eine Erhö­hung der Eigen­tums­ober­gren­zen auf 1,5 Prozent aller ukrai­ni­schen Agrar­flä­chen.

Sehr niedrig ange­setzte Eigen­tums­ober­gren­zen wider­spre­chen der Idee eines libe­ra­len Boden­markts. Im Falle der Einführung solcher Eigen­tums­ober­gren­zen ist zu erwar­ten, dass die Nach­frage nach land­wirt­schaft­li­chem Boden nied­ri­ger als in einem unbe­schränk­ten Gleich­ge­wicht sein wird. Poten­zi­elle Inter­es­sen­ten könnten nur so lange zusätz­li­ches Land erwer­ben, bis die ent­spre­chende Ober­grenze erreicht ist. Infol­ge­des­sen ist zu erwar­ten, dass die Ver­kaufs- und Pacht­preise nied­ri­ger sein werden als in einer Refe­renz­si­tua­tion mit einem unbe­schränk­ten Gleich­ge­wicht. Die ent­gan­ge­nen Ver­kaufs­er­löse der abge­ben­den Eigentümer wären ein Wohl­fahrts­ver­lust. Die Einführung (zu) nied­ri­ger Ober­gren­zen könnte zudem weitere bedeut­same indi­rekte Effekte für die ukrai­ni­sche Land­wirt­schaft und die länd­li­chen Regio­nen haben. Auf­grund der ver­gleichs­weise nied­ri­ge­ren Boden­preise ist es wahr­schein­lich, dass die Attrak­ti­vi­tät von Agrar­flä­chen als Sicher­heit für Kredite sinkt und der Kre­dit­zu­gang wei­ter­hin schwie­rig bleibt. Die begrenzte Nach­frage wird sich außer­dem negativ auf den Umfang der Han­dels­ak­ti­vi­tä­ten auf dem Boden­markt aus­wir­ken und kann im Extrem­fall (wenn alle poten­zi­el­len Inter­es­sen­ten in einer Region bereits die maximal erlaubte Menge besit­zen) zu Markt­ver­sa­gen führen.

Darüber hinaus ist es sehr wahr­schein­lich, dass einige Markt­teil­neh­mer ohnehin alter­na­tive Stra­te­gien ent­wi­ckeln werden, um solche Kauf­be­schrän­kun­gen zu umgehen, wie z. B. durch die Gründung von Toch­ter­ge­sell­schaf­ten. Daher erscheint es frag­lich, ob die Eigen­tums­ober­gren­zen ein geeig­ne­tes Instru­ment sind, eine Boden­kon­zen­tra­tion in den Händen einer kleinen Elite zu ver­hin­dern und eine viel­fäl­tige Betriebs­struk­tur zu fördern. Alter­na­tive agrar­po­li­ti­sche Instru­mente, die auf eine mög­lichst breite Streu­ung der Boden­ver­tei­lung mit mini­ma­len Wohl­fahrt­ver­lus­ten und auf die Stär­kung benach­tei­lig­ter Markt­teil­neh­mer zielen, sollten in diesem Zusam­men­hang stärker dis­ku­tiert werden. Dazu zählen bei­spiels­weise Preis­in­for­ma­ti­ons­platt­for­men, Auf­klä­rung der Bodeneigentümer über die Funk­ti­ons­weise der Preis­bil­dung und ihrer Rechte oder ein erleich­ter­ter Kre­dit­zu­gang durch sub­ven­tio­nierte Kredite oder Bürgschaften.

Aus­schluss bestimm­ter Markt­teil­neh­mer

In vielen Ländern Europas wird eine Kon­zen­tra­tion von Agrar­flä­chen in den Händen aus­län­di­scher Inves­to­ren oder Kapi­tal­ge­sell­schaf­ten kri­tisch gesehen. Diese Ansicht findet auch in der Ukraine viele Befürworter. Vor allem wird befürchtet, dass der­ar­tige Markt­teil­neh­mer einen bes­se­ren Zugang zu Finanz­mit­teln haben, als kleine und mitt­lere lokale Land­wirte. Darüber hinaus wird der Boden­be­sitz durch Aus­län­der in einigen Nar­ra­ti­ven mit natio­na­len Sicher­heits­be­den­ken verknüpft. Nicht zuletzt vor dem Hin­ter­grund des Kon­flikts mit Russ­land stehen beson­ders poten­zi­elle rus­si­sche Inves­to­ren im Fokus dieser Debatte. Der Geset­zes­vor­schlag des Minis­te­ri­ums sieht nur den Aus­schluss aus­län­di­scher Markt­teil­neh­mer, aber nicht den Aus­schluss juris­ti­scher Per­so­nen vor. Es gibt aber weitere Befürchtungen, dass aus­län­di­sche Inves­to­ren durch Gründung ukrai­ni­scher Toch­ter­ge­sell­schaf­ten diese Regeln umgehen können.

Welche Aus­wir­kun­gen sind bei einem Aus­schluss bestimm­ter Markt­teil­neh­mer auf die Ent­wick­lung der Boden­preise zu erwar­ten? Auch in diesem Fall wird die Nach­frage nach Boden sinken, was eben­falls die Ver­kaufs- und Pacht­preise im Ver­gleich zur Refe­renz­si­tua­tion senken würde. Wie stark der Effekt ist, hängt davon ab, wie viele poten­zi­elle Markt­teil­neh­mer unter die Beschrän­kung fallen (z. B. auch lokale juris­ti­sche Per­so­nen). Ver­gleich­bar mit den Eigen­tums­ober­gren­zen bedeu­ten nied­ri­gere Preise ent­gan­gene Ver­kaufs­er­löse für die Ver­käu­fer. In Anbe­tracht des Inter­es­ses der vielen poten­zi­el­len Ver­käu­fer, deren Zahl sich während der Lauf­zeit des Mora­to­ri­ums akku­mu­liert hat, werden vor­aus­sicht­lich in einem Anpas­sungs­zeit­raum nach der Auf­he­bung des Mora­to­ri­ums zahl­rei­che ver­hält­nis­mä­ßig kleine Flächenstücke (durch­schnitt­lich 3,5 Hektar) ange­bo­ten werden. Um eine Über­vor­tei­lung der Anbie­ter und die Benach­tei­li­gung kleiner und mitt­le­rer Betriebe während der Anpas­sungs­pe­ri­ode zu ver­hin­dern, ist es grund­sätz­lich denkbar, bestimmte Markt­teil­neh­mer in einem begrenz­ten Zeit­raum aus­zu­schlie­ßen. In jedem Fall sollten diese Ein­schrän­kun­gen trans­pa­rent umge­setzt und kon­trol­liert werden. Grund­sätz­lich müssen die öko­no­mi­schen Impli­ka­tio­nen einer solchen Restrik­tion sorg­fäl­tig mit ihrem poten­zi­el­len Nutzen, dem poli­ti­schen Ziel einer gewünschten Boden­ver­tei­lung, abge­wo­gen werden.

Schritt­weise Libe­ra­li­sie­rung: Aus­ge­wählte Test­re­gio­nen oder nur staat­li­cher Boden

Die Durchführung von Pilot­pro­jek­ten in aus­ge­wähl­ten Test­re­gio­nen ist ein weit ver­brei­te­tes Ver­fah­ren für die Erpro­bung neuer Poli­tik­maß­nah­men, auch in der Ukraine. Häufig werden Vor­schläge dis­ku­tiert, die ent­we­der den Boden­ver­kauf zunächst nur in bestimm­ten Regio­nen vor­se­hen oder erst einmal nur die Pri­va­ti­sie­rung der rund 10 Mil­lio­nen Hektar Agrar­flä­chen in staat­li­chem Besitz. Die Idee einer schritt­wei­sen Reform­um­set­zung wird häufig damit begründet, dass man so die Mög­lich­keit hätte, aus den mög­li­chen Fehlern der ein­zel­nen Schritte zu lernen. Der Geset­zes­vor­schlag des Minis­te­ri­ums sieht keine schritt­weise Einführung vor. Aber viele hoch­ran­gige ukrai­ni­sche Poli­ti­ker spre­chen sich dafür aus.

Das Haupt­pro­blem mit diesem Ansatz ist, dass die Auswahl der Regio­nen für solche Expe­ri­mente oft nicht den Kri­te­rien der Reprä­sen­ta­ti­vi­tät folgt und sich unter Umstän­den ein ver­zerr­tes Bild des Boden­mark­tes ergäbe. In den Pilot­re­gio­nen wäre es für poten­zi­elle Käufer aus der ganzen Ukraine möglich, um ein knappes Boden­an­ge­bot zu kon­kur­rie­ren. Dies würde sehr wahr­schein­lich die Boden­preise in den Test­re­gio­nen nach oben treiben. Im Gegen­satz dazu wäre aber auch denkbar, dass viele poten­zi­elle Inves­to­ren erst die Öffnung des gesam­ten Marktes abwar­ten und sich in der Pilot­phase mit Käufen zurückhalten würden. Des­we­gen wären das Angebot, die Nach­frage und die resul­tie­ren­den Gleich­ge­wichts­preise in den Pilot­re­gio­nen nicht reprä­sen­ta­tiv. Außer­dem ist es schwie­rig, reprä­sen­ta­tive Regio­nen zu finden, da die Boden­qua­li­tät und Grundstücksgr..en regio­nal sehr unter­schied­lich sind. Infol­ge­des­sen können die Aus­sa­ge­kraft solcher Expe­ri­mente und damit ver­bun­dene mög­li­che Lern­ef­fekte eher als gering ein­ge­stuft werden.

Wenn das Mora­to­rium nur für staat­li­chen Boden auf­ge­ho­ben wird, ist anzu­neh­men, dass auf­grund des begrenz­ten Ange­bo­tes die Ver­kaufs­preise ver­gli­chen mit einer Situa­tion, in der alle Besit­zer Flächen anbie­ten können, ten­den­zi­ell höher sein werden. Damit bietet sich eine der­ar­tige Stra­te­gie an, wenn die Regie­rung ihre Ein­nah­men aus der Boden­pri­va­ti­sie­rung maxi­mie­ren wollen würde. Aber auch diese Maß­nahme ergäbe ohne die pri­va­ten Grundstücke kein reprä­sen­ta­ti­ves Bild eines zukünftigen Boden­mark­tes. Außer­dem werden kauf­in­ter­es­sierte Betriebe mit ein­ge­schränk­tem Kapi­tal­zu­gang weniger pro­fi­tie­ren können als Betriebe mit guten, unter Umstän­den sogar aus­län­di­schen, Finan­zie­rungs­mög­lich­kei­ten. Die Situa­tion der ver­kaufs­be­rei­ten pri­va­ten Boden­be­sit­zer, die wie Sel­ent­schuk und Zyzura seit Jahren auf die Libe­ra­li­sie­rung warten, würde sich im Ver­gleich zum Status quo nicht ändern.

Fazit

Der Auf­stieg großer Agrar­un­ter­neh­men, die das Wachs­tum des ukrai­ni­schen Getrei­de­sek­tors geför­dert haben, lässt sich nicht nur durch ver­bes­serte Manage­ment- und Tech­no­lo­gie­an­sätze erklä­ren, sondern auch durch den Zugang zu ver­gleichs­weise bil­li­gem Acker­land. Auf­grund des Mora­to­ri­ums für Agrar­flä­chen­ver­käufe und eines feh­len­den Ver­kaufs­mark­tes sind die Pacht­preise im Ver­gleich zu anderen euro­päi­schen Ländern deut­lich nied­ri­ger. Diese Umstände benach­tei­li­gen fast sieben Mil­lio­nen Boden­be­sit­zer und geben den Agrar­un­ter­neh­men keine Anreize, den Boden effi­zi­ent zu nutzen. Der Status quo fördert die Nutzung der grö­ße­ren Agrar­flä­chen mit kurz­fris­ti­gen Geschäfts­mo­del­len, die sich auf die Getrei­de­er­zeu­gung fokus­sie­ren.

Mit dem neuen Prä­si­den­ten und der neuen Regie­rung, die über eine starke Mehr­heit im Par­la­ment verfügt, ent­stand eine his­to­ri­sche Chance für die Ukraine, das Mora­to­rium für Agrar­flä­chen­ver­käufe auf­zu­he­ben. Die Libe­ra­li­sie­rung des ukrai­ni­schen Boden­mark­tes sollte so gestal­tet werden, dass durch die Reform­maß­nah­men ein nach­hal­ti­ges Wachs­tum der land­wirt­schaft­li­chen Pro­duk­tion geför­dert, aber gleich­zei­tig auch die Lebens­be­din­gun­gen in den länd­li­chen Gebie­ten ver­bes­sert werden. Zu nied­rige Boden­ei­gen­tums­ober­gren­zen und der Aus­schluss bestimm­ter Markt­teil­neh­mer wären unge­eig­net, um das Ziel einer breiten Boden­ei­gen­tums­streu­ung und einer viel­fäl­ti­gen Betriebs­struk­tur zu errei­chen.

Darüber hinaus wäre mit erheb­li­chen Wohl­fahrts­ver­lus­ten zu rechnen. Die gezielte Stär­kung benach­tei­lig­ter kleiner und mitt­le­rer Agrar­be­triebe scheint ein besser geeig­ne­tes Instru­ment zu sein, um eine aus­ge­wo­gene Boden­markt­struk­tur zu errei­chen. Auch ist unwahr­schein­lich, dass die schritt­weise Einführung eines Boden­ver­kaufs­mark­tes (ent­we­der durch Pilo­tie­rung der Reform­maß­nah­men in aus­ge­wähl­ten Regio­nen oder durch Pri­va­ti­sie­rung der staat­li­chen Agrar­flä­chen) der ukrai­ni­schen Politik nützliche Infor­ma­tio­nen liefern würde, die dann auf das ganze Land bzw. den wei­te­ren Libe­ra­li­sie­rungs­pro­zess übertragen werden könnten. Letzt­lich ist es wichtig, dass der Aufbau von boden­markt­för­dern­den Insti­tu­tio­nen wie etwa Rechts­si­cher­heit und Markt­trans­pa­renz im Mit­tel­punkt der Gesetz­ge­bung steht.

 

Dieser Artikel erschien zuerst in den Ukraine-Ana­­ly­­sen Nr. 223 vom 10.10.2019 und darf mit freund­li­cher Geneh­mi­gung der Autoren auch bei Ukraine ver­ste­hen ver­öf­fent­licht werden. 

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