Erfolge und Pro­bleme der Poli­zei­re­form in der Ukraine

Poli­zis­ten in Tern­opil legen ihren Amtseid ab (©Andriy Brik/​shutterstock)

Die Poli­zei­re­form in der Ukraine war eine der ersten Refor­men nach dem Zusam­men­bruch des Janu­ko­wytsch-Regimes. Sie ist ein bedeu­ten­der Schritt auf dem Weg zur Schaf­fung einer Rechts­ord­nung nach euro­päi­schem Vorbild, ver­läuft aber nicht unpro­ble­ma­tisch.

Unge­ach­tet der Tat­sa­che, dass sich die Sowjet­union 1991 auf­ge­löst hatte, wurde die Miliz als Insti­tu­tion ohne Ver­än­de­run­gen und Refor­men von der unab­hän­gi­gen Ukraine über­nom­men. Die Miliz war ein Straf­or­gan, dessen Haupt­funk­tion darin bestand, Straf­ta­ten zu ahnden und zu unter­bin­den. In den ver­gan­ge­nen 25 Jahren war in der Ukraine das „Gesetz über die Miliz“ in Kraft, das eine ein­fa­che Nach­ah­mung des ent­spre­chen­den sowje­ti­schen Geset­zes war. Nach Meinung des Direk­tors des Char­ki­wer Insti­tuts für Sozi­al­for­schung Denis Kobsin war die Miliz in der post­so­wje­ti­schen Ukraine ein kor­rum­pier­tes und büro­kra­ti­sches Organ, das zu einer großen Geld­ein­trei­bungs­ma­schi­ne­rie gewor­den war. Sie war fest in die Macht­ver­ti­kale inte­griert, stark zen­tra­li­siert und von der Gesell­schaft abge­rie­gelt.

Jed­we­der Versuch, durch eine Reform Ver­än­de­run­gen her­bei­zu­füh­ren, schei­terte an der Gleich­gül­tig­keit und Kor­rum­piert­heit der  Füh­rungs­riege. Jeder neue Innen­mi­nis­ter begann seine Amts­zeit mit einer so genann­ten „Refor­mie­rung“ des Rechts­sys­tems, die jedoch keine realen Ver­än­de­run­gen brach­ten. Es wurden Umstruk­tu­rie­run­gen ange­ord­net; demons­tra­tiv wurden Per­so­nen ent­las­sen, die sich gerin­ger Ver­ge­hen schul­dig gemacht hatten; die Tür­schil­der an den Büros wurden geän­dert, die Namen, Dienst­be­zeich­nun­gen und Behör­den. Das war’s. Da eine wirk­li­che Reform für die herr­schende poli­ti­sche Spitze nicht von Vorteil war, setzte die Staats­füh­rung stets ihre Leute ein, die vor der Bestech­lich­keit inner­halb des Systems die Augen ver­schlos­sen.

Der Majdan brachte den Stein ins Rollen

Ein Bewusst­sein dafür, dass sich im Rechts­sys­tem wirk­lich etwas ändern müsse, ent­wi­ckelte sich erst nach den tra­gi­schen Ereig­nis­sen während der Pro­teste auf dem Majdan im Winter 2013/​14 gegen das Régime des dama­li­gen Prä­si­den­ten Janu­ko­wytsch. Die Miliz, die eigent­lich die fried­li­chen Demons­tran­ten hätte schüt­zen sollen, folgte im Gegen­teil dem Befehl der kri­mi­nel­len Regie­rung, die Pro­tes­tan­ten unter Anwen­dung von Waf­fen­ge­walt aus­ein­an­der­zu­trei­ben.

Es wurde offen­sicht­lich, dass Ver­än­de­run­gen unver­meid­lich sind. Das ukrai­ni­sche Volk wollte in einem Rechts­staat leben. Die Poli­zei­re­form star­tete offi­zi­ell am 07. Novem­ber 2015, als das neue Gesetz „Über die Natio­nal­po­li­zei“ in Kraft trat. Der neu­ge­wählte Prä­si­dent Petro Poro­schenko holte ein geor­gi­sches Reform­team in die Ukraine: Eka Zgu­ladze, die die neue Stra­ßen­po­li­zei ein­führte und Khatia Deka­noidze, die in der Fol­ge­zeit an der Spitze der Natio­nal­po­li­zei stand.

Kol­li­sion zweier Systeme

Die neuen Strei­fen­po­li­zis­ten mit ihren stil­vol­len Uni­for­men und moder­nen Fahr­zeu­gen erschie­nen zuerst auf den Kiewer Straßen, danach in Lwiw und Odessa und patrouil­lie­ren inzwi­schen in 34 Städten im gesam­ten Land. Zuvor hatte es eine offene Aus­schrei­bung gegeben, auf die sich alle, die Poli­zist werden wollten, bewer­ben konnten. Das Aus­wahl­ver­fah­ren wurde von Poli­zei­kom­mis­sio­nen, die aus Ver­tre­tern der breiten Öffent­lich­keit bestan­den, durch­ge­führt. Es wurden neue Poli­zis­ten mit einer anderen, „nicht sowje­ti­schen“ Denk­weise aus­ge­wählt und aus­ge­bil­det. Dar­un­ter waren auch erfreu­lich viele Poli­zis­tin­nen: Die Frau­en­quote bei der Polizei stieg von etwa 5% vor dem Majdan in nur drei Jahren auf durch­schnitt­lich 17% an und liegt bei der Strei­fen­po­li­zei gar bei etwa 22%. Die Aus­bil­dung der künf­ti­gen Poli­zis­ten dauerte drei Monate und ins­ge­samt wurden 12.000 neue Poli­zis­ten ein­ge­stelltt. Auch die Bezeich­nung wurde geän­dert: An die Stelle der „Miliz“ trat die „Polizei“ und mit ihr das Ver­spre­chen, Ordnung und die Ruhe der ein­fa­chen Bürger zu schüt­zen.

Die Mili­zio­näre der alten Kohorte standen den neuen Poli­zis­ten ihrer­seits nei­disch und miss­trau­isch gegen­über

Die Ukrai­ner begeg­ne­ten den neuen Strei­fen­po­li­zis­ten mit großem Wohl­wol­len. Die Präsenz von Poli­zei­au­tos mit ein­ge­schal­te­tem Blau­licht auf den Straßen ver­mit­telte den Bewoh­nern der Städte ein Gefühl von Sicher­heit. In den sozia­len Netz­wer­ken waren Selfies mit Poli­zis­ten beliebt, die sich ihrer­seits gern mit Pas­san­ten foto­gra­fie­ren ließen. Die neue Polizei war in aller Munde – auf der Straße, in den Fern­seh­nach­rich­ten, auf dem Markt und Zuhause…

Unter­des­sen waren die Span­nun­gen zwi­schen dem alten und dem neuen System sowohl auf der höchs­ten Lei­tungs­ebene als auch unter den ein­fa­chen Ein­satz­kräf­ten zu spüren. Von einigen der neuen Poli­zis­ten war zu hören, dass sie gekom­men seien, um die alten Mili­zio­näre und das alte System zu bestra­fen. Die Mili­zio­näre der alten Kohorte standen den neuen Poli­zis­ten ihrer­seits nei­disch und miss­trau­isch gegen­über. Diese Kon­fron­ta­tion wurde durch die Pro­ze­dur der Neuat­tes­tie­rung, die die alten Kader durch­lau­fen mussten, noch ver­stärkt. Dies war ein Plan der dama­li­gen Lei­te­rin der Natio­nal­po­li­zei Khatia Deka­noidze, der, wie sich zeigen sollte, jedoch nicht von Erfolg gekrönt ist.

Geset­zes­lü­cken kon­ter­ka­rie­ren die Ent­las­sung kor­rup­ter Beamter

Die Ein­füh­rung der Strei­fen­po­li­zei wird von vielen Exper­ten als posi­tive Ver­än­de­rung im Rahmen der Refor­men bewer­tet. Sie gilt als neue, pro­gres­sive struk­tu­relle Ver­än­de­rung im ukrai­ni­schen Rechts­sys­tem unter Ein­be­zie­hung neuer Kader. Geplant war, die anderen Struk­tur­ein­hei­ten in glei­cher Geschwin­dig­keit und glei­chem Umfang zu refor­mie­ren – von den Ermitt­lern bis hin zu den Inspek­to­ren für Jugend­straf­prä­ven­tion. Von den alten Kadern wollte man sich nicht voll­stän­dig trennen, sondern eine Attes­tie­rung durch­füh­ren, um die inte­gren, nicht in Kor­rup­ti­ons­fälle ver­wi­ckel­ten,  zu behal­ten. Die Mili­zio­näre selbst hatten zu den Vor­gän­gen unter­schied­li­che Ein­stel­lun­gen. Die einen fürch­te­ten, ihre Arbeit zu ver­lie­ren und wussten nicht, was sie tun sollten. Die anderen ver­kün­de­ten selbst­si­cher, dass sie die Attes­tie­rung mit Leich­tig­keit durch­lau­fen werden, da sie nichts zu befürch­ten hätten. Die Attes­tie­rung oblag eigens dafür geschaf­fe­nen Kom­mis­sio­nen, denen Ver­tre­ter der breiten Öffent­lich­keit ange­hör­ten: Akti­vis­ten, Jour­na­lis­ten, Men­schen­recht­ler, gemein­nüt­zige Orga­ni­sa­tio­nen. Eine der­ar­tige Bildung von Kom­mis­sio­nen unter Hin­zu­zie­hung der Öffent­lich­keit war im Kontext der Refor­men neu und pro­gres­siv.

Obwohl die Neuat­tes­tie­rung ursprüng­lich eine posi­tive Grund­idee beinhal­tete – integre Fach­kräfte zu behal­ten und „kor­rupte Mili­zio­näre“ los­zu­wer­den – erfolgte sie mit erheb­li­chen Beein­träch­ti­gun­gen. Auf­grund einer aus juris­ti­scher Sicht wacke­li­gen gesetz­li­chen Grund­lage wurden nur 5.000 der 70.000 alten Kader ent­las­sen und selbst diese erreich­ten anschlie­ßend per Gericht ihre Wie­der­ein­stel­lung und erhiel­ten vom Staat gar noch eine Kom­pen­sa­tion für den erzwun­ge­nen Arbeits­aus­fall. Nach Jewhen Kra­py­win von der ukrai­ni­schen Moni­to­ring-Asso­zia­tion für die Ein­hal­tung der Men­schen­rechte durch Rechts­or­gane führte das Gericht keine spe­zi­el­len Prü­fun­gen durch, ob der ent­las­sene Mit­ar­bei­ter gut oder schlecht gear­bei­tet hatte, ob er in Kor­rup­ti­ons­fälle ver­wi­ckelt war oder nicht. Die Geset­zes­grund­lage, die das Innen­mi­nis­te­rium zu Beginn der Refor­men aus­ge­ar­bei­tet hatte, war so ver­fasst, dass das Gericht gar keine andere Wahl hatte, als die ent­las­se­nen Poli­zis­ten wie­der­ein­zu­set­zen.

Fak­tisch wurde die Miliz als Insti­tu­tion auf­ge­löst, die alten Mit­ar­bei­ter jedoch über­nom­men.

Nach offi­zi­el­len Angaben des ukrai­ni­schen Innen­mi­nis­te­ri­ums absol­vier­ten 92,3% der ehe­ma­li­gen Mili­zio­näre die Neuat­tes­tie­rung erfolg­reich und arbei­ten jetzt als Poli­zis­ten. Fak­tisch wurde die Miliz als Insti­tu­tion also auf­ge­löst, die alten Mit­ar­bei­ter jedoch über­nom­men.

Ent­po­li­ti­sie­rung der Polizei?

Positiv her­vor­zu­he­ben ist der begon­nene Prozess der Ent­po­li­ti­sie­rung: die Tren­nung der Natio­nal­po­li­zei vom Innen­mi­nis­te­rium. Früher war die Miliz struk­tu­rell dem Innen­mi­nis­te­rium und direkt dem Minis­ter unter­stellt. Das Gesetz „Über die Natio­nal­po­li­zei“ sieht eine Gewal­ten­tei­lung zwi­schen dem Innen­mi­nis­ter und dem Leiter der Natio­nal­po­li­zei vor: Der Innen­mi­nis­ter ist aus­schließ­lich für die staat­li­che Politik im Rechts­we­sen zustän­dig, der Leiter der Natio­nal­po­li­zei konkret für die Polizei. „Dies ist das euro­päi­sche Modell, das den Ein­fluss des Minis­ters auf die ope­ra­tive Leitung der Polizei ver­rin­gern sollte. Aller­dings beein­flusst der Minis­ter in der Praxis immer noch die Arbeit der Polizei und das Ganze ist eher noch ein Reform­ziel als eine erreichte Tat­sa­che“, sagt dazu Jewhen Kra­py­win.

Die im Novem­ber 2016 ent­las­sene Poli­zei­che­fin Khatia Deka­noidze bzw. ihr Nach­fol­ger Poli­zei­chef Serhij Knjas­jew, der sein Amt im Februar 2017 antrat, sind nur die offi­zi­el­len Gesich­ter der Natio­nal­po­li­zei, tat­säch­lich haben sie keinen Ein­fluss auf Ent­schei­dun­gen – die Geschäfte werden nach wie vor von Minis­ter Arsen Awakow gelei­tet. Bezeich­nend ist in diesem Zusam­men­hang die Auf­lö­sung einer Pro­test­kund­ge­bung zur Unter­stüt­zung Saa­ka­schwi­lis, wo die Polizei auf Anwei­sung Awakows han­delte, der in diesem Fall seine Macht miss­brauchte. Awakow benutzt die Polizei auch im per­sön­li­chen Inter­esse. Sein Sohn ist in einen Kor­rup­ti­ons­skan­dal wegen des Kaufs von Ruck­sä­cken für die ATO-Kämpfer ver­wi­ckelt. Als das Natio­nale Anti­kor­rup­ti­ons­büro der Ukraine (NABU) im Oktober 2017 eine Woh­nungs­durch­su­chung bei ihm beschloss, ließ Awakow, um dies zu ver­hin­dern, das Gebäude von Poli­zis­ten umstel­len und eva­ku­ie­ren, da es angeb­lich vermint gewesen sei.

Die Reform ist noch nicht abge­schlos­sen

Exper­ten ver­si­chern, dass die Reform nicht als abge­schlos­sen betrach­tet werden kann, solange die Kri­mi­nal­po­li­zei und die Unter­su­chungs­or­gane nicht refor­miert wurden. Ohne deren Refor­mie­rung ist eine effek­tive Auf­klä­rung von Straf­ta­ten unmög­lich, selbst von klein­kri­mi­nel­len Delik­ten, die in der Ukraine prak­tisch nie auf­ge­deckt werden. Auf solche klei­ne­ren Straf­ta­ten reagiert die ukrai­ni­sche Polizei nach wie vor nicht. „Rufen Sie im Mord­fall an.“ wurde zum Stan­dard­spruch. Wenn also die Iden­ti­tät eines poten­zi­el­len Straf­tä­ters schwer fest­zu­stel­len ist, ver­zich­tet die Polizei lieber auf weitere Unter­su­chun­gen. Ändern kann dies nur eine öffent­li­che Reso­nanz in den Medien oder ein Bestechungs­geld für den Ermitt­ler.

Neue Ermitt­ler und mehr Ver­ant­wor­tung

Der Krieg im Osten der Ukraine, der ille­gale Umschlag von Waffen aus den Kriegs­ge­bie­ten und die sozia­len und wirt­schaft­li­chen Pro­bleme haben zu einem Anwach­sen von Stra­ßen­ban­den und einem höheren Maß an Gewalt­an­wen­dung bei Straf­ta­ten geführt. Deshalb ist eine Reform der Ermitt­lungs­or­gane mehr als drin­gend geboten.

In diesem Zusam­men­hang ist ein Expe­ri­ment im Rahmen der Refor­men zur Schaf­fung poli­zei­li­cher Ermitt­ler inter­es­sant, das die Zusam­men­le­gung der Funk­tio­nen von Ermitt­lern und ope­ra­ti­ven Poli­zei­ein­satz­kräf­ten vor­sieht. Solche poli­zei­li­chen Ermitt­ler gibt es zum Bei­spiel in Deutsch­land, den USA oder den skan­di­na­vi­schen Staaten, wo ein- und der­selbe Ermitt­ler für die Unter­su­chung einer Straf­tat, die Beweis­auf­nahme und die Über­gabe an die Gerichte zustän­dig ist, weshalb er an einer gründ­li­chen Bear­bei­tung inter­es­siert ist. In der Ukraine ist immer noch wie zu Sowjet­zei­ten die ope­ra­tive Ein­satz­kraft für die Beweis­auf­nahme und ein Ermitt­ler für die Ein­rei­chung bei Gericht zustän­dig.

Im Mai 2017 star­tete die Natio­nal­po­li­zei einen Test­lauf zur Ein­füh­rung von Ermitt­lern in acht Regio­nen der Ukraine, der im April 2018 auf alle Regio­nal­zen­tren des Landes aus­ge­wei­tet wurde. Noch ist jedoch nicht abseh­bar, wie effek­tiv und erfolg­reich diese Maß­nahme ist und wie lange sie laufen wird.

Ein wei­te­rer posi­ti­ver Schritt ist nach Meinung von Exper­ten auch die Ver­ab­schie­dung des Geset­zes „Über die Dis­zi­pli­nar­ord­nung der Natio­nal­po­li­zei“, das im Juli 2018 in Kraft treten wird. Es handelt sich dabei um die Schaf­fung eines neuen Systems, nach dem Poli­zis­ten zur Ver­ant­wor­tung gezogen werden können. Früher waren nur die Vor­ge­setz­ten berech­tigt, einen Poli­zis­ten zur Ver­ant­wor­tung zu ziehen, was hin­rei­chend Mög­lich­keit zum Macht­miss­brauch bot. Jetzt wird diese Befug­nis einer Dis­zi­pli­nar­kom­mis­sion über­tra­gen. Einer solchen Kom­mis­sion können auch Ver­tre­ter der breiten Öffent­lich­keit ange­hö­ren. Zudem räumt das neue Gesetz einem Poli­zis­ten, der zur Ver­ant­wor­tung gezogen wird, das Recht ein, sich von einem Anwalt ver­tre­ten zu lassen und ein Plä­doyer zu halten.

Die Kon­fron­ta­tion von Alt und Neu dauert an

Die Reform der Rechts­or­gane in der Ukraine ist ein kom­pli­zier­ter und ambi­va­len­ter Prozess. Die posi­ti­ven und pro­gres­si­ven Aspekte dieser Reform (die Ein­füh­rung der Strei­fen­po­li­zei, die Ent­po­li­ti­sie­rung, die Ein­füh­rung von Ermitt­lern) werden vor dem Hin­ter­grund eines all­ge­mei­nen Wider­stan­des des Systems gegen eine voll­stän­dige Refor­mie­rung auf allen Ebenen kon­ter­ka­riert. Ein Anfang ist aber gemacht, was bereits zur Auf­de­ckung zahl­rei­cher inter­ner Pro­bleme und Wider­sprü­che des Systems geführt hat, die ohne den poli­ti­schen Willen der Staats­füh­rung jedoch nicht so leicht gelöst werden können.

Schließ­lich würden wirk­li­che Ver­än­de­run­gen zum Zusam­men­bruch zahl­rei­cher Kor­rup­ti­ons­mo­delle führen und auch einen Macht­miss­brauch, ins­be­son­dere durch den Innen­mi­nis­ter und andere ein­fluss­rei­che Beamte, unmög­lich machen. Daran hat die Regie­rung bisher kein Inter­esse. Ande­rer­seits spürt die Regie­rung den stän­di­gen Druck seitens ukrai­ni­scher Nicht­re­gie­rungs­or­ga­ni­sa­tio­nen und Men­schen­recht­ler sowie inter­na­tio­na­ler Orga­ni­sa­tio­nen, die mit ver­ein­ten Kräften Ver­än­de­run­gen initi­ie­ren. Die Kon­fron­ta­tion von Alt und Neu dauert an.


Aus dem Rus­si­schen von Lydia Nagel

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