Wie ist Selen­skyjs Vor­ge­hen gegen Kor­rup­tion zu beur­tei­len?

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Prä­si­dent Wolo­dy­myr Selen­skyj hat mehrere Geset­zes­ent­würfe in das ukrai­ni­sche Par­la­ment ein­ge­bracht. Sie zielen darauf ab, Hin­ter­tür­chen bei der Kor­rup­ti­ons­be­kämp­fung zu schlie­ßen und Abhilfe für frühere Fehler zu schaf­fen. Eine Analyse von Olena Galuschka und Olena Scher­ban

Am 29. August hat Prä­si­dent Wolo­dy­myr Selen­skyj mehrere Geset­zes­ent­würfe in das ukrai­ni­sche Par­la­ment, die Wer­chowna Rada, ein­ge­bracht. Sie zielen darauf ab, Hin­ter­tür­chen bei der Kor­rup­ti­ons­be­kämp­fung zu schlie­ßen und Abhilfe für frühere Fehler zu schaf­fen. Mit ihnen sollen die Straf­pro­zess­ord­nung ver­bes­sert werden und das Natio­nale Anti­kor­rup­ti­ons­büro der Ukraine mehr Befug­nisse erhal­ten. Die Zustän­dig­keit des Obers­ten Anti­kor­rup­ti­ons­ge­richts soll klar­ge­stellt, die zivil­pro­zes­suale Beschlag­nahme ein­ge­führt und geset­zes­wid­rige Berei­che­rung straf­bar werden. Die Natio­nale Agentur für Kor­rup­ti­ons­prä­ven­tion sowie Organe der juris­ti­schen Selbst­ver­wal­tung sollen wieder ein­ge­führt und die lang erwar­tete per­so­nelle Umge­stal­tung der Staats­an­walt­schaft begon­nen werden. Die meisten dieser Vor­ha­ben ent­spre­chen den For­de­run­gen von ukrai­ni­schen Orga­ni­sa­tio­nen der Zivil­ge­sell­schaft für die Justiz.

Straf­bar­keit von geset­zes­wid­ri­ger Berei­che­rung

Mit dem Geset­zes­vor­ha­ben soll geset­zes­wid­rige Berei­che­rung wieder straf­bar werden, nachdem dies im Februar 2019 durch das ukrai­ni­sche Ver­fas­sungs­ge­richt abge­schafft wurde, und die zivil­pro­zes­suale Beschlag­nahme ermög­licht werden.

In der ein­ge­brach­ten Fassung werden die Beur­tei­lung des Gerichts und die Unschulds­ver­mu­tung berück­sich­tigt: Es müssen aus­rei­chend Beweise vom Kläger vor­ge­legt und vom Ver­tei­di­ger nicht wider­legt worden sein.

Es ist vor­ge­se­hen, dass der ille­gale Erwerb von Ver­mö­gens­wer­ten, der das offi­zi­elle legale Ein­kom­men um über 14,4 Mil­lio­nen UAH (rund 550.000 USD) über­steigt, straf­bar ist und mit 5‑10 Jahren Gefäng­nis geahn­det werden kann.

Wenn die Dif­fe­renz zwi­schen 1 Mil­lio­nen und 14,4 Mil­lio­nen UAH liegt (38.000 und 550.000 USD), beschlag­nahmt das Gericht die Ver­mö­gens­werte in einem Zivil­pro­zess. Das Gesetz gilt ab der Ver­ab­schie­dung rück­wir­kend für vier Jahre für Ver­mö­gens­werte, die von einem Staats­die­ner erwor­ben wurden (oder einem Dritten nach behörd­li­cher Anord­nung oder für dessen Ver­mö­gen), sofern sie bei Inkraft­tre­ten des Geset­zes noch in Besitz sind.

Zu den Ver­mö­gens­wer­ten zählen dabei Geld und anderer Besitz, Eigen­tums­rechte, imma­te­ri­el­les Ver­mö­gen inklu­sive Kryp­towäh­run­gen, die Höhe redu­zier­ter finan­zi­el­ler Ver­bind­lich­kei­ten, Arbei­ten oder Leis­tun­gen gegen­über einer Person, die Funk­tio­nen einer lokalen oder staat­li­chen Regie­rung wahr­nimmt.

Das Natio­nale Anti­kor­rup­ti­ons­büro der Ukraine (NABU) und die Son­der­staats­an­walt­schaft für Kor­rup­ti­ons­be­kämp­fung (SAPO) sind für die Ermitt­lung von Ver­mö­gens­wer­ten in der Öffent­lich­keit ste­hen­der Staats­be­diens­te­ter zustän­dig. Mit der Geset­zes­in­itia­tive können die für Kor­rup­tion zustän­di­gen Staats­an­wälte die Ver­fah­ren für die Beschlag­nah­mung beim Obers­ten Anti­kor­rup­ti­ons­ge­richt ein­brin­gen.

Neu­start für die Natio­nale Agentur für Kor­rup­ti­ons­prä­ven­tion

Selen­skyj schafft die Mög­lich­keit, die Natio­nale Agentur für Kor­rup­ti­ons­prä­ven­tion neu zu eta­blie­ren. Die Behörde wurde 2015 gegrün­det und war eine Ver­pflich­tung der Ukraine gegen­über der Euro­päi­schen Union im Rahmen der geplan­ten Visa­li­be­ra­li­sie­rung. Aller­dings verlor sie ihre Unab­hän­gig­keit und fiel unter poli­ti­sche Kon­trolle. Zu ihrem größten Ver­sa­gen zählt die Sabo­tage der E‑Deklarationen, der elek­tro­ni­schen Ein­kom­mens- und Ver­mö­gens­er­klä­rung für Staats­die­ner.

Die Agentur wird dann nicht mehr von fünf unver­ant­wort­li­chen Kom­mis­sa­ren gelei­tet, sondern von einem Vor­sit­zen­den und drei Bei­geord­ne­ten. Das Minis­ter­ka­bi­nett wird den neuen Vor­sit­zen­den der Agentur auf Basis eines offenen Aus­wahl­ver­fah­rens unter Betei­li­gung aus­län­di­scher Exper­ten im zustän­di­gen Komitee ernen­nen. Diese werden von inter­na­tio­na­len Orga­ni­sa­tio­nen benannt, ähnlich wie beim Obers­ten Anti­kor­rup­ti­ons­ge­richt.

Durch den Geset­zes­ent­wurf soll die Agentur auch Zugang zu allen öffent­li­chen Regis­tern und Daten­ban­ken erhal­ten und sie soll ver­pflich­tet werden, der NABU auto­ma­tisch Zugang zu den Erklä­run­gen zu gewäh­ren.

Die Auf­sicht über die Behörde wird gestärkt: Alle zwei Jahre muss sie sich einer unab­hän­gi­gen Prüfung unter­zie­hen. Die Agentur wird darüber hinaus auch über eine interne Revi­sion ver­fü­gen.

Die zustän­di­gen Anti­kor­rup­ti­ons­ein­hei­ten werden in ver­schie­de­nen öffent­li­chen Insti­tu­tio­nen aus­ge­bil­det und für die Iden­ti­fi­zie­rung von Kor­rup­tion, die Risi­ko­ana­lyse und der Kon­trolle der ein­ge­reich­ten Erklä­run­gen zustän­dig sein.

Die Anwend­bar­keit des Geset­zes zur Prä­ven­tion von Kor­rup­tion wird auf die Mit­ar­bei­ter des Prä­si­den­ten­bü­ros aus­ge­dehnt, die vom Prä­si­den­ten ernannt werden.

Der Geset­zes­ent­wurf regelt auch einige Aspekte hin­sicht­lich der Erklä­rung von Ver­mö­gens­wer­ten, ins­be­son­dere dass Banken und Finanz­in­sti­tu­tio­nen im Ausland genannt werden müssen, bei denen Staats­be­diens­tete Konten führen und Schließ­fä­cher für Wert­sa­chen ange­mie­tet haben. Zudem müssen große Ände­run­gen nicht nur bei Ein­kom­men von über 96.000 UAH (rund 3.800 USD) erklärt werden, sondern auch bei Aus­ga­ben eines Mel­den­den und seiner Fami­li­en­mit­glie­der.

Der Begriff Fami­li­en­mit­glie­der und nahe Ange­hö­rige wird spe­zi­fi­ziert. Im Rahmen der Erklä­rung werden Fami­li­en­mit­glie­der als solche defi­niert, die 183 Tage pro Jahr zusam­men­le­ben oder am letzten Tag des Jahres.

Ver­bes­se­rung der Straf­pro­zesse

Die Umset­zung der soge­nann­ten Losowyj-Ände­run­gen Ende 2017 stellt einen schwar­zen Tag in der Geschichte der Straf­pro­zess­ord­nung der Ukraine dar. Die Ermitt­lungs­dauer wurde auf den unrea­lis­ti­schen Zeit­raum von nur 12–18 Monaten beschränkt. Eine solche Ein­schrän­kung ver­kom­pli­ziert zeit­auf­wän­dige Pro­zesse, ins­be­son­dere solche, bei denen Beweise aus­län­di­scher Ermitt­lungs­be­hör­den benö­tigt werden. Darüber hinaus wurde die Befug­nis, Unter­su­chun­gen aus­zu­wei­ten, von Staats­an­wäl­ten auf Ermitt­lungs­rich­ter über­tra­gen – wodurch die bereits über­las­te­ten Gerichte noch mehr Arbeit erhal­ten. Und ein kaum nach­voll­zieh­ba­res staat­li­ches Monopol für foren­si­sche Unter­su­chun­gen bei Kri­mi­nal­fäl­len wurde ein­ge­führt. Selen­skyjs Ände­run­gen sind darauf aus­ge­rich­tet, all dies zurück­zu­neh­men.

Der Geset­zes­ent­wurf ermög­licht es Unter­su­chungs­rich­tern, keine Sicher­heits­leis­tun­gen für Ver­däch­tige schwe­rer und beson­ders schwe­rer Kor­rup­ti­ons­ver­bre­chen zu ver­hän­gen. Derzeit sind sie noch dazu ver­pflich­tet, was dazu führt, dass in der Öffent­lich­keit ste­hende Ver­däch­tige oft nach Zahlung einer Kaution frei­ge­las­sen werden, die deut­lich unter der Berei­che­rung durch die Kor­rup­tion liegt.

Eine andere Neue­rung betrifft Ent­schei­dun­gen in der Haupt­sa­che. Ein Staats­an­walt wird ver­pflich­tet, eine ver­kürzte Version der Ankla­ge­schrift zu ver­le­sen, um damit Ver­fah­ren wie das gegen Nasirow zu ver­hin­dern, beim dem gegen den ehe­ma­li­gen Leiter der Steu­er­be­hörde, Roman Nasirow, fast zwei Jahre mit der Ver­le­sung eines 774-sei­ti­gen Texts ver­geu­det wurden.

Der Geset­zes­ent­wurf spricht der NABU das Recht zu, selbst­stän­dig nach rich­ter­li­cher Geneh­mi­gung Abhö­run­gen ver­däch­ti­ger Per­so­nen durch­zu­füh­ren. Bis dato fehlte der NABU diese Fähig­keit und sie musste auf die Fähig­kei­ten des Inlands­ge­heim­diens­tes zurück­grei­fen. Das war eine Kern­for­de­rung der Zivil­ge­sell­schaft und des Inter­na­tio­na­len Wäh­rungs­fonds. Gleich­zei­tig legt der Gesetz­ent­wurf den Aus­wahl­pro­zess für ver­deckte Ermitt­ler der NABU fest. Der ehe­ma­lige Gene­ral­staats­an­walt Jurij Lut­senko beschul­digte die NABU gar, den offenen Aus­wahl­pro­zess mit der Anstel­lung von Nach­rich­ten­dienst­lern zu behin­dern.

Per­so­nel­ler Wandel im Büro der Staats­an­walt­schaft

Mit der Ernen­nung des neuen Gene­ral­staats­an­walts Ruslan Rja­bosch­apka erhält die Ukraine eine neue Chance für eine umfas­sende Reform des in die Kritik gera­te­nen Büros der Staats­an­walt­schaft.

Der Geset­zes­ent­wurf sieht vor, die Zahl der Mit­ar­bei­ter von derzeit 14.000 auf 10.000 zu redu­zie­ren. Alle Staats­an­wälte, die bleiben wollen, müssen eine Beur­tei­lung durch einen vom Gene­ral­staats­an­walt gebil­de­ten Son­der­aus­schuss bestehen. Der Aus­schuss prüft, ob die Staats­an­wälte die Kri­te­rien Pro­fes­sio­na­li­tät, per­sön­li­che und soziale Kom­pe­tenz, Berufs­ethik und Inte­gri­tät erfül­len. Dem Aus­schuss wird zudem von der Kom­mis­sion der Staats­an­walt­schaft für Qua­li­fi­ka­tion und Dis­zi­pli­nar­f­ra­gen das Recht über­tra­gen, Aus­wahl­ver­fah­ren für das Büro des Staats­an­walts durch­zu­füh­ren, während die Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren bei der Kom­mis­sion ver­blei­ben.

Des Wei­te­ren legt die Geset­zes­in­itia­tive die Grund­lage für elek­tro­ni­sche Arbeits­pro­zesse, um die Büro­kra­tie zu redu­zie­ren.

Neue Richter

Selen­skyj will die Jus­tiz­re­form durch eine Neu­aus­rich­tung der Organe der juris­ti­schen Selbst­ver­wal­tung begin­nen. Der Geset­zes­ent­wurf sieht eine kom­plett neue Auf­stel­lung der Kom­mis­sion für hohe rich­ter­li­che Qua­li­fi­ka­tion durch das Aus­wahl­gre­mium unter Betei­li­gung inter­na­tio­na­ler Exper­ten vor. Sie werden aus 12 aus­län­di­schen Exper­ten gewählt, die von inter­na­tio­na­len Orga­ni­sa­tio­nen 2018 für den Öffent­li­chen Rat inter­na­tio­na­ler Exper­ten im Rahmen der Auf­stel­lung des Obers­ten Anti­kor­rup­ti­ons­ge­richts nomi­niert wurden. Im Aus­wahl­gre­mium werden sie eine ent­schei­dende Rolle spielen.

Bewer­ben können sich Anwälte mit 15 Jahren Berufs­er­fah­rung und einem ein­wand­freien Ruf.

Die neue Kom­mis­sion für Qua­li­fi­ka­tion wird die Richter des Obers­ten Gerichts­hofs prüfen und Bewer­ber emp­feh­len, die die Kri­te­rien der Inte­gri­tät für eine erneute Ernen­nung erfül­len.

Darüber hinaus sieht die Geset­zes­in­itia­tive vor, einen Ethik­aus­schuss zu gründen, der die Inte­gri­tät der Mit­glie­der der Kom­mis­sion für Qua­li­fi­ka­tion und des Hohen Jus­tiz­rats über­wacht. Der Ethik­aus­schuss besteht aus drei Mit­glie­dern des Hohen Jus­tiz­rats und drei inter­na­tio­na­len Exper­ten. Wenn der Ethik­aus­schuss urteilt, dass ein Mit­glied nicht den Kri­te­rien der Inte­gri­tät und Berufs­ethik gerecht wird, emp­fiehlt er dem Hohen Jus­tiz­rat die Ent­las­sung dieser Person. Die end­gül­tige Ent­schei­dung über die Ent­las­sung wird im Rat mit ein­fa­cher Mehr­heit getrof­fen.

Aller­dings sollte ange­sichts der Erfah­run­gen des Obers­ten Anti­kor­rup­ti­ons­ge­richts die Rolle inter­na­tio­na­ler Partner im Ethik­aus­schuss gestärkt werden. Das Problem beim vor­ge­se­hen Prozess besteht darin, dass, um eine Ent­schei­dung des Ethik­aus­schus­ses für die Ent­las­sung einer Person her­bei­zu­füh­ren, min­des­tens ein Mit­glied des Hohen Jus­tiz­rats zustim­men (und damit gegen einen Kol­le­gen stimmen) muss. Auf der nächs­ten Ebene könnte der Hohe Jus­tiz­rat die Ent­schei­dung des Ethik­aus­schus­ses leicht ver­wer­fen, da diese nicht bindend ist.

Die Lösung könnte wie folgt aus­se­hen:

-> Der Ethik­aus­schuss sollte sich aus vier aus­län­di­schen Exper­ten + zwei Mit­glie­dern des Hohen Jus­tiz­rats zusam­men­set­zen, um eine Blo­ckade von Ent­las­sun­gen zu ver­hin­dern.

-> Es muss sicher­ge­stellt werden, dass Ent­schei­dun­gen des Ethik­aus­schus­ses nicht mit ein­fa­cher Mehr­heit des Hohen Jus­tiz­rats ver­wor­fen werden können, sondern nur mit einer Zwei-Drittel-Mehr­heit der Stimmen aus dem Hohen Jus­tiz­rat und der aus­län­di­schen Exper­ten, wobei min­des­tens zwei aus­län­di­sche Exper­ten dafür stimmen müssen.

Ins­ge­samt handelt es sich um das erste Geset­zes­pa­ket, das darauf abzielt, die drän­gends­ten Pro­bleme anzu­ge­hen. Um die Refor­men fort­zu­set­zen, müssen die nächs­ten Schritte unver­züg­lich ein­ge­lei­tet werden für die kom­plette Neu­aus­rich­tung des Hohen Jus­tiz­rats, der Ver­ein­fa­chung der Arbeit der ukrai­ni­schen Sicher­heits­be­hörde durch die Begren­zung ihrer unty­pi­schen Rechte, die Schaf­fung eines Büros für Finan­zermitt­lun­gen und die Befas­sung mit allen Wirt­schafts­er­mitt­lun­gen etc. Eine durch­aus umfang­rei­che Aufgabe.

[Anm.d.R.] Am 18. Sep­tem­ber stimmte die Wer­chowna Rada in der zweiten Lesung mit einer Mehr­heit von 323 Stimmen für eine Klar­stel­lung der Juris­dik­tion des jüngst ange­lau­fe­nen Obers­ten Anti­kor­rup­ti­ons­ge­richts. Kri­ti­ker befürch­te­ten, dass das kleine Spe­zi­al­ge­richt durch ein zu breites Mandat mit Fällen über­flu­tet werden könne. Die NGO Anti-Cor­rup­tion Action Centre begrüß­ten die Ände­run­gen.

Olena Galuschka ist Vor­stands­mit­glied des Anti-Cor­rup­tion Action Center und Lei­te­rin von inter­na­tio­na­len Bezie­hun­gen. Olena Scher­ban ist Vor­stands­mit­glied des Anti-Cor­rup­tion Action Center und Lei­te­rin der Rechts­ab­tei­lung.

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