Per Reformat ad NATO: Wie eine klare Beitrittsperspektive die demokratische Transformation der Ukraine vorantreiben könnte
Erst Reformen, dann Mitgliedschaft – das ist der unumstößliche Leitspruch des Westens, wenn es um den NATO-Beitritt der Ukraine geht, der jüngst beim Gipfeltreffen der Allianz am 14. Juni erneut bestätigt wurde. „Wir wiederholen die Entscheidung des Gipfeltreffens in Bukarest 2008, wonach die Ukraine Mitglied der Allianz wird. Der Erfolg der großangelegten, persistenten und anhaltenden Reformen (...) wird entscheidenden Einfluss auf die Grundsteinlegung für Frieden und Wachstum in der Ukraine haben“, heißt es im abschließenden Kommuniqué des Gipfeltreffens. Doch in welchem Umfang wird die Ukraine Reformen durchführen müssen, um die nächsten Schritte zur euroatlantischen Integration unternehmen zu können? Und weshalb hält man in der Ukraine das gegenwärtige Niveau der Zusammenarbeit mit der Allianz für nicht ausreichend, um eine entsprechende innere Transformation einzuleiten? Von Marianna Fachurdinowa
Welche Reformen hat die Ukraine mit Unterstützung der NATO bereits angestoßen?
Die Ukraine hat auf offizieller Ebene erstmals 2002 ihr Ziel des NATO-Beitritts bekanntgegeben. Im Jahr 2008 erklärten die Mitgliedstaaten beim Bukarester Gipfeltreffen, dass die Ukraine und Georgien eines Tages Mitglieder der NATO werden würden. Im Laufe der letzten 13 Jahre war die politische Situation in der Ukraine recht turbulent, doch seit 2014 hält sich das Land auf einem europäischen und euroatlantischen Kurs. Seitdem hat die Ukraine substanzielle Fortschritte bei der Einleitung demokratischer Reformen gemacht, was in erster Linie dank der Zusammenarbeit mit internationalen Partnern, darunter der NATO, möglich wurde. Im Folgenden wird es um diese Reformerfolge der Ukraine gehen.
Reform der Sicherheitsdienste. Dank der NATO hat die Ukraine mit der Transformation des Sicherheitsdienstes (SBU) begonnen, der ursprünglich analog zum sowjetischen KGB aufgebaut worden war. Die Reform sieht vor, dem SBU bestimmte Kompetenzen bei der Bekämpfung von Korruption und Wirtschaftskriminalität zu entziehen. Zudem ist 2020 auf Empfehlung der Allianz ein Gesetz für Geheimdienstaktivitäten verabschiedet worden, das den Grundstein für eine effektivere Arbeit der Geheimdienste unter den Bedingungen der russischen Aggression geschaffen hat.
Ziviler Verteidigungsminister. Dank der Zusammenarbeit mit der NATO ist in der Ukraine ein Gesetz verabschiedet worden, demzufolge, in Übereinstimmung mit der Praxis der Mitgliedstaaten der NATO, das Verteidigungsministerium von einer zivilen Person geführt werden muss. Die Einführung dieser Norm brachte den Anstoß einer weltanschaulichen Evolution und ist ein erster Schritt auf dem Weg zur Schaffung ziviler demokratischer Kontrolle über die staatlichen Streitkräfte.
Keine Nutzung der Streitkräfte der Ukraine zu politischen Zwecken. Es wird angenommen, dass die lange Zusammenarbeit mit der Allianz Einfluss hatte auf die Trennung von Armee und Politik in der Ukraine. Die Streitkräfte wurden weder während der Orangenen Revolution 2004 noch während der Revolution der Würde 2014 gegen zivile Demonstranten eingesetzt.
Reform des Konzerns „Ukroboronprom“. „Ukroboronprom“ ist eine Vereinigung staatlicher Unternehmen aus unterschiedlichen Branchen der ukrainischen Rüstungsindustrie. Das korporative Management dieser Unternehmen wird einer der wichtigsten Parameter für die Kongruenz mit der NATO sein. Daher wurde in der Ukraine eine entsprechende Reform angestrengt, die als Resultat die Bedingungen für die Anwerbung von Investitionen und Zusammenarbeit mit internationalen Firmen schafft, darunter mit solchen aus den Ländern der Allianz.
Positive Veränderung in den Streitkräften. Die Reformierung des Offizierskorpus der Streitkräfte der Ukraine (SSU) erfolgte nach dem Vorbild der NATO. Sie umfasst die Umstrukturierung der Offiziersränge, die Verbesserung des Besoldungssystems und die Versorgung mit Wohnraum. Positive Veränderungen sind auch in Fragen der medizinischen Versorgung der Soldaten, sowie der militärischen Ausbildung zu beobachten.
Kongruenz mit der NATO. Um eine schnelle und effektive Kooperation zwischen den Armeen der Mitgliedstaaten zu ermöglichen, führen diese einheitliche Standards für die verschiedenen militärischen Parameter (Waffengattungen, Formen der Kriegsführung, etc.) ein, die in speziellen Dokumenten der Allianz, den STANAGs (NATO Standardization Agreements) festgehalten sind. Die Ukraine hat sich freiwillig selbst verpflichtet, die Standards der NATO in ihren Streitkräften umzusetzen. Aus Daten des Forschungszentrums „Neues Europa“ geht hervor, dass die Ukraine zu Jahresbeginn 2021 ca. 20% der Standards umgesetzt hatte, was durchaus dem Niveau einiger Mitgliedstaaten entspricht.
Wie wir sehen, ist es der Ukraine gelungen, eine Menge substanzieller Transformationen durchzuführen, die die Allianz in den bilateralen Beziehungen priorisiert hat. Dennoch ist man in der NATO offenbar der Ansicht, dass diese Bemühungen für die euroatlantische Integration nicht ausreichend sind. Was wäre ausreichend? Um das zu verstehen, hat die ukrainische Regierung die NATO im laufenden Jahr gebeten eine eindeutige Liste mit Reformen zu bestimmen, deren Umsetzung der Ukraine die Türen nicht zur Mitgliedschaft, sondern vielmehr zum Membership Action Plan (MAP) öffnen würde. Dieser ist zwar einerseits ein Instrument zur Vorbereitung der Anwärterstaaten auf den Beitritt zur Allianz. Andererseits ist er jedoch keine Garantie für den Beitritt. In der NATO hat man der Ukraine eine solche Initiative versagt.
Der Kampf gegen die Korruption als Schlüsselfaktor der Reformen
Zugleich ist, wie allgemein bekannt, die wichtigste Anforderung an die Ukraine seitens der EU und der NATO die Beendigung der Korruption. Dies erklärte Präsident Joe Biden nach dem Gipfeltreffen der Allianz im Juni dieses Jahres: „Sie [die Ukraine] müssen zunächst die Korruption beendigen und weiteren Anforderungen gerecht werden, bevor ein MAP eingeleitet werden kann“. Doch wie bereits im Dialog zwischen der Ukraine und der NATO eine klare und vollständige Liste notwendiger Reformen für die weitere Integration fehlt, so ist auch unverständlich, worin der Indikator für einen erfolgreichen Kampf gegen die Korruption besteht. Sollte zudem nicht schon der unverkennbare Fortschritt, den die Ukraine im Kampf gegen die Korruption seit 2014 geleistet hat, ein deutlicher Anreiz sein?
- Die erfolgreichsten Antikorruptionsinstitutionen, die in der Ukraine nach 2014 errichtet wurden, sind das Nationale Antikorruptionsbüro (NABU) und die auf Korruptionsbekämpfung spezialisierte Staatsanwaltschaft (SAP). Bis dato hatte in der Ukraine nicht ein einziges vergleichbares Organ existiert, und Maßnahmen gegen Korruption gipfelten oft im Kampf gegen politische Opponenten. Während der vergangenen sechs Jahre Arbeit des NABU und der SAP wurden über 500 Personen zur Rechenschaft gezogen, von denen die meisten hochrangige Ämter innehatten. Allein im Jahr 2020 sind dem Staat im Zuge der von NABU und SAP angeleiteten Strafverfahren 1,9 Milliarden Hrywnja zurückgezahlt worden.
- Die Gründung des Höchsten Antikorruptionsgerichts (WAKS) sollte verhindern, dass die Arbeit des NABU und SAP an den gemeinen Gerichten scheitert. Zu seinen Befugnissen zählt die Bearbeitung von Fällen des NABU zur Korruption unter hohen Amtsträgern. Die wichtigste Errungenschaft bei der Gründung des WAKS ist das Auswahlverfahren der Richter per offenem Wettbewerb unter Hinzuziehung eines zivilgesellschaftlichen Rates bestehend aus internationalen Experten. Die Ausweitung dieses Ansatzes auf das gesamte Justizsystem könnte zur Garantie einer erfolgreichen Justizreform werden.
- Im Jahr 2016 wurde eines der wichtigsten Instrumente zur Korruptionsbekämpfung in der Ukraine eingeführt. Es handelt sich um das beispiellose System der elektronischen Deklaration von Einkünften und Besitz aller Staatsbeamten und ihrer Familienmitglieder, dessen Implementation zu den Anforderungen der Allianz aus dem Jahr 2015 gehörte. Das E‑Deklarationssystem hat die Transparenz erhöht und für die Nichtdeklarierung von Einkünften oder illegale Bereicherung muss fortan Rechenschaft abgelegt werden.
- Die Erhörung der Transparenz in den verschiedenen Sphären ist eine der Hauptanforderungen der Allianz an Mitgliedschaftskandidaten. Deswegen hat man in der NATO die Gründung des offenen elektronischen Systems für Staatskäufe ProZorro begrüßt, das dem Staatshaushalt 2016 eine Einsparung von 4,7 Mrd. Dollar eingebracht hat. Bis 2014 hatte es in der Ukraine kaum offene Ausschreibungen gegeben, was zur blühenden Korruption beitrug. Auf Vorschlag der NATO hat man in der Ukraine zudem eine Reform des Systems der Rüstungskäufe angestoßen, was künftig die Senkung des Korruptionsrisikos in dieser Sphäre zur Folge haben wird. Ein entsprechendes Gesetz wurde 2020 verabschiedet.
Folglich ist der Anstoß des Reformpaketes in der Ukraine zu einer Erfolgsgeschichte geworden, den Kampf gegen die Korruption eingeschlossen. Nichtsdestotrotz besteht das Problem, dass der Implementationsprozess nicht sehr stabil ist und häufig auf innere Widerstände trifft. So gibt es beispielsweise Versuche, die auf die Abschaffung der strafrechtlichen Verantwortung für falsche Deklarationen durch Beamte zielen oder die Bearbeitung von hochrangigen Korruptionsfällen durch das WAKS verhindern wollen. Dies lässt sich damit erklären, dass Staaten mit unvollständig etablierter Demokratie generell dazu neigen, auf dem Wege umfangreicher Reformen auf Schwierigkeiten zu stoßen. Sie benötigen daher Unterstützung und Anleitung seitens ihrer internationalen Partner, die über mehr Erfahrung bei der Einführung entsprechender Normen und Praktiken verfügen.
Der Ansatz der Konditionalität – nützliches Instrument zum Antrieb von Reformen
Die Ukraine hat sich durch persönliche Erfahrung von der Effektivität des Konditionalitäts-Prinzips (Reformen als Vorbedingung für den Gegenwert) im Rahmen des Visa Liberalisation Action Plan mit der EU (EUBAM) und der Zusammenarbeit mit dem Internationalen Währungsfonds (IMF) überzeugen können. EUBAM hatte dem Reformpaket seinerzeit einen kräftigen Vorstoß verschafft, was vor allem damit zusammenhing, dass der durchschnittliche Ukrainer sich über den Wert der Visafreiheit bewusst war, und Politiker, die öffentlich ihre proeuropäische Haltung erklärt hatten, gezwungen waren, die äußerst unpopulären „Visareformen“ selbst gegen den eigenen Willen zu realisieren.
Auf den Mechanismus der Konditionalität (je erfolgreicher die Reformen, desto größer die Chancen auf Mitgliedschaft) fußt auch der MAP der NATO, der zur Vorbereitung der Kandidaten auf die Mitgliedschaft bestimmt ist. Gegen Ende der 1990er Jahre hatte man in der Allianz verstanden, dass die postsowjetischen Länder die notwendigen Reformen am effektivsten mithilfe der Unterstützung ihrer Partner durchführen würden. So führte man 1999 den MAP als Instrument ein. In seiner Studie „Der Pfad zur Mitgliedschaft“ hat das Zentrum „Neues Europa“ aufgezeigt, dass der MAP seinerzeit das maßgebliche Instrument zur Durchführung von Reformen in den Ländern des Baltikums und Osteuropas war.
Estnische Forscher merken an, dass die in den Ländern umgesetzten Reformen „aufgrund des Anreizes der Mitgliedschaft, des Drucks seitens der Partnerstaaten, der strengen Erwiderungen und Beurteilung durch die NATO, und außerdem der Entschiedenheit und Zusammenarbeit der Länder des Baltikums“ zustande kamen. Darüber hinaus wirkten sich die Reformen in positiver Weise auf den gesellschaftlichen Wandel aus, was es der Regierung erlaubte, auch weitere unpopuläre, jedoch notwendige innere Transformationen durchzuführen.
Die Korruption galt seinerzeit als das „Haupthindernis für die Mitgliedschaft Rumäniens in der NATO“. Die Zusammenarbeit mit den Partnern verhalf dem Land zu einem riesigen Fortschritt in dieser Richtung, und die Entscheidung Rumänien zur Verhandlung über den Beitritt zur NATO bitten, „wurde zu einem echten Impuls für die nationale Selbstgewissheit“ und „setzte positive Energie frei“, die sich auf die Durchführung künftiger Reformen auswirkte.
Auch der Chef der Mission Kroatiens bei der NATO, Davor Božinović, hat in der Vergangenheit bestätigt, dass die Länder diese Fortschritte im Rahmen des MAP erzielten: „Nachdem Kroatien sich die Verantwortung zur Durchführung von Reformen auferlegt hatte, verpflichtete sich die NATO dazu, in diesem Prozess als Ratgeberin zur Verfügung zu stehen und Kroatien im Rahmen des MAP auf den Weg zur Mitgliedschaft zu bringen“.
Wie die NATO zum Zugpferd demokratischer Reformen in der Ukraine werden könnte
Somit könnte der MAP, aufbauend auf dem Mechanismus der Konditionalität, eine mächtige Treibkraft für Reformen in der Ukraine werden, die im Rahmen der „Visareformen“ zwar begonnen, aber noch nicht vollendet wurden. Zurzeit befindet sich das Land an einem wichtigen Wegpunkt, an dem das Risiko eines Scheiterns der Reformen, die im Kontext des EUBAM angestoßen wurden, noch nicht ausgeschlossen ist. Der MAP könnte dabei helfen, den Reformerfolg zu sichern und zu festigen, zumal die „Karotten am Stock“ bzw. der Anreiz einer Mitgliedschaft in der Allianz nach gemachten Hausaufgaben Politiker motivieren würde, Reformen anzuleiten.
Auf dem diesjährigen Gipfeltreffen der Allianz in Brüssel hat man erneut bestätigt, dass die Ukraine über den MAP Mitglied der NATO werden wird, ohne dass die Mitgliedstaaten dabei, wie erwartet, konkrete Termine genannt haben. Im Laufe der Zeit hat das Thema MAP für die Ukraine eine toxische Note erhalten, was mit Blick auf das Engagement der Russischen Föderation verständlich wird, die dieses sehr technische Instrument politisiert hat und gegen eine weitere Annäherung der Ukraine und Georgien mit der Allianz eingetreten ist. Im Ergebnis wird das Wortgefüge „MAP für die Ukraine“ in der Allianz mit „Krieg mit Russland“ assoziiert. Insofern ist es offensichtlich, dass es gegenwärtig keinen Willen zu einem MAP für die Ukraine in der NATO gibt.
Mit diesem Szenario vor Augen ist eine Gruppe einflussreicher ukrainischer NGOs mit der Idee an die Öffentlichkeit getreten, einen alternativen Membership Action Plan für die Ukraine auszuarbeiten. Dieser „NATO-Kongruenz-Plan“ ist ein ambitioniertes Reformpaket, dessen Umsetzung es der Ukraine erlauben würde, sich auf die Mitgliedschaft vorzubereiten. Dabei ist es wichtig, zu verstehen, dass die Zivilgesellschaft, die nicht ohne Grund danach strebt, den Erfolg der Reformen zu zementieren, eben jenen bekannten Teil der Ukrainer repräsentiert, die die Zukunft ihres Landes in der NATO sehen. Gemäß Daten mehrerer Umfragen ist deren Zahl in den letzten Jahren auf mindestens 50% der Bevölkerung angewachsen, was in der Geschichte der Ukraine seit der Unabhängigkeit ein Novum ist. Selbst in den nördlichen und östlichen Regionen des Landes wird die NATO zunehmend als Partner betrachtet, mit dem die Zusammenarbeit verstärkt werden sollte.
Im Gegensatz dazu heißt es in der Allianz, dass der Ukraine bereits die notwendige Mittel zur Vorbereitung auf die Mitgliedschaft zur Verfügung stehen: „Die jährlichen nationalen Programme (ANP) im Rahmen der Ukraine-NATO-Kommission sind auch weiterhin ein Instrument, mit dessen Hilfe die Ukraine Reformen ausführen kann, die ihr Bestreben nach einer Mitgliedschaft in der NATO betreffen“, heißt es im Kommuniqué des Gipfeltreffens der Allianz 2021. Der Kompromiss des ANP anstelle eines MAP für die Ukraine im Jahr 2008 zielte darauf ab, zwei Fliegen mit einer Klappe zu schlagen. Einerseits wollte man eine Provokation Russlands vermeiden, und andererseits die Erklärung des Gipfels von Bukarest bestätigen, wonach die Ukraine eines Tages Mitglied der Allianz werden würde.
Die jährlichen nationalen Programme sind ihrer Struktur nach identisch mit dem MAP, und mit Sicherheit ein Mittel zur Anleitung von Reformen. Jedoch sind sie in ihrer gegenwärtigen Form nicht geeignet, um ihre reformatorische Mission zu erfüllen. Das liegt am Fehlen eines eingegliederten Monitoring-Prozesses des Reformprogramms durch die NATO, sowie klar formulierter Prioritäten für die Implementation der Reformen und, insbesondere, an der fehlenden Verknüpfung einer effektiver Umsetzung der ANP mit einer künftigen Mitgliedschaft. In seiner aktuellen Studie hat das Zentrum „Neues Europa“ eine Stärkung der ANP vorgeschlagen (beispielsweise durch das Hinzukommen eines Monitoring-Programms seitens der NATO), die dadurch selbst zu einem „NATO-Kongruenz-Plan“ werden würde, auf dessen Grundlage die Ukraine eines Tages in der Allianz aufgenommen werden könnte, sobald sich hierfür die historische Gelegenheit ergibt.
Die Ukraine betrachtet die Mitgliedschaft in der NATO nicht nur als einen Schirm zur eigenen Absicherung, sondern in erster Linie als ein Mittel zur Demokratisierung und Durchführung tiefgehender Reformen. Eine klare Wegbeschreibung mit absehbarer Beitrittsperspektive (in Form eines MAP, eines ausgebauten ANP oder „Kongruenzplans“) würde die Reformen in bedeutender Weise beschleunigen. Dies liegt auch im Interesse der Mitgliedstaaten der Allianz, zumal eine aufsteigende, demokratische Ukraine nicht nur ein verlässlicher Partner, sondern auch ein Beispiel für andere Länder des postsowjetischen Raumes wäre.
Übersetzt aus dem Ukrainischen von Dario Planert.
Marianna Fakhurdinova ist Research Fellow und Communications Manager am New Europe Center.
Marianna Fakhurdinova ist Research Fellow und Communications Manager am New Europe Center.
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