Wiederaufbau ohne Reform? Der Energiesektor der Ukraine am Scheideweg
Wie kann man die ukrainische Energie-Infrastruktur trotz der anhaltenden gezielten Luftangriffe auf sie wiederherstellen? Derzeit konkurrieren zwei verschiedene Denkweisen miteinander. Die erste basiert auf Zentralisierung und politischer Lenkung und strebt eine Rekonstruktion des bisherigen Modells an, die zweite ist hingegen dezentral orientiert, auf Resilienz ausgelegt und steht für den Ausbau von Energiesystemen auf kommunaler Ebene.
Beitrag in der Reihe Wiederaufbau im Kriegszustand – Chancen und Risiken
Die unmittelbar durch die russische Vollinvasion entstandenen Verluste in der ukrainischen Energie- und Bergbauindustrie belaufen sich nach den neuesten Schätzungen der Weltbank von Anfang des vergangenen Jahres auf über 20 Milliarden Dollar. Durch Korruption entstehende Verluste sind schwerer zu beziffern. Allerdings dürften allein die in den vergangenen Jahren aufgedeckten Korruptionsaffären im Energiesektor auf höchster Ebene den Staat jeweils einige Millionen Euro gekostet haben.
Der letzte aufsehenerregende Skandal im vergangenen Herbst, als die unabhängigen Antikorruptionsbehörden NABU und SAP Korruption im großen Stil beim Staatskonzern „Energoatom“ enthüllte – auch bekannt als „Minditsch-Gate“ – bezeugt nicht nur ein erschreckendes Ausmaß an persönlichem Fehlverhalten. Er führt auch vor, wie Korruption bis in die innersten Zirkel der Staatsführung vordringt und dort Einfluss auf regulatorische wie politische Entscheidungen ausübt, von denen in Kriegszeiten das Funktionieren des Staatswesens abhängt.
Für den Energiesektor ergeben sich daraus ganz konkrete Folgen. Der Wiederaufbau, für den internationale Partner Milliardenbeträge zur Verfügung gestellt haben, verlangsamt sich. Statt der strategischen Maxime „build back better“ sehen wir häufig nur oberflächliche Reformen, oder aber den Versuch einer Wiederherstellung von Beschädigtem „so wie es vorher war“. Bei einem solchen Vorgehen verlieren internationale Partner das Vertrauen in staatliche Institutionen, Unternehmen sind nicht länger zu Investitionen bereit und der Staat verkehrt in einem permanenten Ausnahmezustand, in dem er auf die immer neu auftauchenden Krisen jeweils nur reagieren kann. So ergibt sich ein Teufelskreis: Wenn sich die Spielregeln nicht ändern, beteiligen sich keine privaten Investoren, und dann gibt es wiederum kein Wirtschaftswachstum. Der angestrebte Wiederaufbau verkommt zu einem permanenten Kompensieren der Verluste. Jeder erneute russische Schlag gegen die ukrainische Energieinfrastruktur wirft uns auf Null zurück.
Zwei gegenläufige Strategien für den Wiederaufbau
In diesem Kontext sind zwei gegenläufige Denkweisen relevant, die in der ukrainischen Energieindustrie im Hinblick auf den Wiederaufbau konkurrieren. Durch Korruption motiviert, befürwortet die erste eine Ausrichtung auf Megaprojekte, für die finanzielle Mittel und politisches Kapital gebündelt werden. Als Beispiel dienen mag der Ankauf bulgarischer Atomreaktoren aus russischer Produktion im Wert von 600 Millionen Dollar, mit dem ein Neubau von Kraftwerken noch während des andauernden Krieges vorgesehen ist. Dieser Ansatz fußt auf einer Logik individueller Beinfreiheit im Management der großen staatlichen Energiekonzerne, auf undurchsichtigen Strategien und Budgetplanungen, bei denen Wirtschaftlichkeit und Sicherheit nicht selten zweitrangige Aspekte sind. Diese Herangehensweise erhöht nicht die Resilienz des Systems gegenüber den kriegsbedingten Herausforderungen im Hier und Jetzt, sie zementiert vielmehr die Kontrolle über die Ressourcen.
Die zweite Denkweise gründet im Gedanken der Dezentralisierung und folgt dem Gebot der Resilienz – und somit der aktuellen Realität des Energiesektors und seiner möglichen, durch den Krieg vorgegeben Weiterentwicklung. Grundpfeiler dieser Denkweise sind eine Energieerzeugung auf kommunaler Ebene, lokale Energiecluster und das Streben nach systemischer Ausgewogenheit auf der Ebene der Regionen. Eine solche Architektur macht das System mittelfristig weniger verletzlich gegenüber Angriffen, aber auch durchschaubarer für Investoren und Partner. Faktisch steht die Ukraine vor der Wahl, es noch einmal mit dem „großen Kraftwerk“ und seinen undurchsichtigen Kanälen zu versuchen, oder aber auf ein flexibles, resilientes und nachhaltiges Energiesystem zu setzen, das zur Entwicklung der Regionen beiträgt und das Vertrauen in den Staat stärkt.
Das Problem besteht darin, dass der Kampf gegen die alte Denkweise die Gesellschaft viel Kraft kostet, während die zweite in der Praxis kaum vorankommt. Ein hohes Maß an politischer und administrativer Kraft muss dafür aufgewendet werden, Risiken abzusichern, die mit den bisherigen zweifelhaften Entscheidungen einhergehen. In der Folge verliert die Ukraine neben finanziellen Ressourcen auch das Vertrauen ihrer Partner und nicht zuletzt das im Krieg wohl teuerste Gut: Zeit.
Die Wurzeln der Korruption
Eine Studie der Ukraine Facility Platform weist nach: Hauptgrund für die Korruption im Energiesektor sind der überdurchschnittlich hohe Zentralisierungsgrad sowie das Übergewicht des Staates in seiner Doppelrolle als Eigentümer und Betreiber. Über 400 Unternehmen unterstehen offiziell dem Energieministerium – weitaus mehr, als in den meisten europäischen Ländern. Der Löwenanteil dieser Unternehmen wurde durch Angriffe oder Kampfhandlungen zerstört, befindet sich in den von Russland besetzten Gebieten oder fährt Verluste ein. Nur ein geringer Prozentsatz ist überhaupt funktionsfähig, und der wird überwiegend manuell bedient. In einem solchen Umfeld gedeihen Regellosigkeit und Missbrauch. Wo politischer Einfluss unternehmerisches Handeln verdrängt, können Marktmechanismen nicht mehr greifen.
Der selektive Charakter von Reformen erhöht das Korruptionsrisiko weiter. Formal wird die ukrainische Gesetzgebung den europäischen Standards angeglichen, doch etliche entscheidende Änderungen sind „auf bessere Zeiten“ verschoben worden. Insbesondere in dieser undefinierten Grauzone eröffnen sich Spielräume für korruptes Handeln, das häufig unter dem Deckmantel sozialpolitischer Maßnahmen erfolgt. So ist es etwa trotz der Einführung des europäischen Modells auf dem Energiemarkt in der Ukraine nach wie vor so, dass der Staat auf Kosten der staatlichen Unternehmen die Energietarife für Haushalte subventioniert. Die Zuschüsse hängen dabei nicht einmal vom Einkommen oder dem Verbrauch der Abnehmer ab. Die staatlichen Betriebe Energoatom und Ukrhydroenergo verlieren durch diese Subventionen jährlich zwischen 100 und 150 Milliarden Hrywnja, für die sie aus dem Haushalt nicht entschädigt werden. Dabei geht es nicht um eine soziale Fördermaßnahme, sondern um eine Umverteilung von Ressourcen mittels politisch-administrativer Entscheidung. Besteht so ein System lange genug, beginnt es, sich selbst zu schützen. Professionelle Manager treffen auf Widerstand oder Probleme mit dem Personal. Informelle Absprachen ersetzen institutionalisierte Mechanismen. Korruption verliert ihren Ausnahmecharakter und etabliert sich als reguläres Instrument des Managements.
Während der Jahre der russischen Vollinvasion haben die internationalen Partner der Ukraine 5 Milliarden Euro für den Umbau des ukrainischen Energiesektors zur Verfügung gestellt. In einer gesunden Volkswirtschaft würde eine solche Summe Modernisierungsschritte, Innovation und Konkurrenzfähigkeit fördern. In der ukrainischen Realität droht sie jedoch, die bereits bestehenden Verzerrungen weiter zu verstärken. Die Gefahr liegt nicht so sehr darin, dass Gelder direkt veruntreut werden. Weitaus bedenklicher ist, dass sie dafür ausgegeben werden, ein Modell aufrechtzuerhalten, bei dem der Staat keinen funktionierenden Markt mit den entsprechenden Institutionen aufbaut, sondern den Zugang zu Ressourcen verteilt und kontrolliert.
Wie die Zusammenarbeit mit internationalen Partnern besser gelingt
Nach „Minditsch-Gate“ kündigten die Behörden in den Staatsbetrieben Neubesetzungen in den Aufsichtsgremien und im höheren Management an. Diese Maßnahme ist richtig, doch wird sie nichts ändern, wenn die Machtvertikale unangetastet bleibt und dieselben Personen lediglich ihre Posten tauschen. Echter Wandel beginnt da, wo nicht mehr die Beziehungen zu politischen Entscheidungsträger:innen das Hauptkriterium sind, sondern Kompetenz und Vertrauenswürdigkeit ausschlaggebend werden. Für unsere internationalen Partner gilt, dass sie nicht die Rhetorik, sondern die Praxis bewerten: Werden transparente Ausschreibungen durchgeführt? Wird politische Einflussnahme auf staatliche Assets zurückgedrängt und werden regulatorische Präferenzen, die jahrelang Anreize für korruptes Verhalten gesetzt haben, abgeschafft?
Eine zentrale Stoßrichtung, in die sich die Zusammenarbeit mit den Partnern der Ukraine künftig entwickeln könnte, wäre ein Übergang von allgemeinen Unterstützungsprogrammen zu einer Förderung konkreter Investitionen in ganz bestimmte Projekte, vor allem in den Bereichen dezentrale Erzeugung, Infrastrukturausbau und lokale Energiecluster. Wo es klar umrissene Geschäftsmodelle gibt, eine partnerschaftliche Kooperation mit den Kommunen und eine Kultur der Transparenz und Rechenschaft, können Korruptionsrisiken verringert und die politische Einflussnahme zurückgedrängt werden. Allerdings werden derartige Projekte nur dann im großen Stil anlaufen, wenn der Staat strukturell gute Bedingungen für eine Zusammenarbeit zwischen Gemeinden und Unternehmen herstellt. Bestrebungen in diese Richtung werden dann auch internationalen Partnern oder Spendern signalisieren, dass sich das System auf dem Weg der Besserung befindet. Die heute genutzte, State Single-Project-Pipeline DREAM, eines im Rahmen einer Reform eingeführten einheitlichen Ansatzes für die Verwaltung öffentlicher Investitionen, bringt noch keinen derartigen Effekt: Vielerorts ist nicht bekannt, wie man Zugang zu Finanzierungsmöglichkeiten erhält oder diese für lebensnahe Investitionsprojekte nutzbar macht. Darum ist neben internationalen Finanzhilfen auch institutionelle Unterstützung vonnöten – in Form von Ausbildung, Expertise und Beratungsleistungen. So können ukrainische Kommunen zu vollwertigen Vertragspartnern bei der Investition in ihre eigene Energieresilienz werden.
Nach derselben Logik lassen sich auch größere ökonomische Potenziale angehen. Schätzungen des Internationalen Währungsfonds und der Weltbank zufolge könnten Reformen im Energiesektor für private Investoren ein Volumen von 36 Milliarden Dollar allein bei den Wiederaufbauvorhaben eröffnen. Für neue Energieprojekte kämen potenziell noch einmal knapp 132 Millionen Dollar hinzu. Unter der Voraussetzung, dass es klare Regeln gibt, wäre die Unterstützung durch Partner so nicht länger eine „Überlebenssubvention“, sondern vielmehr Katalysator für die Schaffung privaten Vermögens, das zur langfristigen Resilienz des Landes beitragen würde.
Für die Zivilgesellschaft in der Ukraine und die Partnerländer gelten Veränderungen in der Praxis der Steuerung des Energiesektors sowie des gesamten staatlichen Unternehmenssektors als wichtigste Indikatoren einer Gesundung. Denn Wiederaufbau bedeutet, dass schrittweise ein resilienter und auf regionale Entwicklung, Vertrauen und Institutionenbildung ausgerichtetes Energiesystem geschaffen wird. Ansonsten wird der Sektor nicht modernisiert, sondern lediglich in seiner Verletzlichkeit konserviert. Und das ist kein rein ukrainisches Problem mehr, wie der jüngste Blackout in Berlin bezeugt. Die Energieresilienz der Ukraine ist integraler Bestandteil einer gesamteuropäischen Sicherheitsarchitektur.
Aus dem Ukrainischen von Beatrix Kersten
Gefördert durch Strategic Communications and Advocacy Lab
Mariia Tsaturian ist Kommunikationsdirektorin der Ukraine Facility Platform, Expertin für Krisenkommunikation und Analystin.
Mariia Tsaturian ist Kommunikationsdirektorin der Ukraine Facility Platform, Expertin für Krisenkommunikation und Analystin.
